Центризбирком России: международный ракурс и ресурс

17:22 14.06.2016 Василий Лихачев, Член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Чрезвычайный и Полномочный Посол, профессор, доктор юридических наук


Современная система органов власти и управления Российской Федерации обладает эффективным набором инструментов, компетенций, содержательной субъектностью ее акторов. Все это, как показывает опыт XXI века, позволяет им быть адекватными и востребованными перед вызовами, угрозами действующего миропорядка в его национальном и международном измерениях.

Международный компонент, объективно присущий статусу и деятельности практически всех федеральных органов, - подтверждение не только их прагматизма, но и в более широком смысле - способности российских структур развиваться на основе принципов демократии, законности, международного права и морали. Эта характеристика свойственна всем трем ветвям власти (законодательной, исполнительной, судебной), а также другим образованиям, которые имеют прямую связь с функционированием властеотношений и публичного порядка. К последним (в качестве специального подразделения - sui generis) относится и Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (Центризбирком РФ, или ЦИК РФ).

Согласно действующему законодательству, Центризбирком России - государственный коллегиальный орган, формируемый в соответствии с избирательным законодательством. Он организует проведение выборов в федеральные органы государственной власти в пределах своей компетенции. Выполнение им важных функций затрагивает и международное пространство, закономерно определяя положение ЦИК РФ, с одной стороны, в качестве субъекта внешнеполитической практики России, а с другой - серьезного участника международных отношений, особенно в таком специфическом сегменте, как избирательные системы. Указанный статус имеет ряд значимых характеристик.

1. Развернутая юридическая и политико-правовая основа. Она охватывает Конституцию России, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» (2004 г.), федеральные законы: «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»  (2002 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (2005 г.), «О выборах Президента Российской Федерации» (2003 г.); общепризнанные принципы и нормы международного права (уважение государственного суверенитета, суверенное равенство, невмешательство во внутренние дела государств, уважение прав человека, обязанность сотрудничества, выполнение международно-правовых обязательств); международные договоры РФ: Договор между Россией и Францией (1992 г.), ст. 10, Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Королевством Испания (1994 г.),ст. IX, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества независимых государств (2003 г.); указы, распоряжения и поручения Президента Российской Федерации (например, Концепция внешней политики Российской Федерации от 12 февраля 2013 года, Указ «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» от 7 мая 2012 года); постановления и распоряжения Правительства РФ: «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва» от 16 апреля 2016 года, «Об утверждении правил аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации» от 13 сентября 1994 года, протоколы (соглашения) о сотрудничестве с избирательными органами иностранных государств, таких как Киргизия, Венгрия, Беларусь, Украина, Армения, Азербайджан, Польша, Узбекистан, Перу, Абхазия, Южная Осетия, Казахстан, Монголия, Мексика, Босния и Герцеговина, Ирак, Индия, Бразилия, Индонезия, Республика Корея, Филиппины, Венесуэла, Эквадор, Доминиканская Республика, Южно-Африканская Республика, Республика Коста-Рика, международными организациями: Ассоциацией организаторов выборов стран Европы (АОВСЕ) (1996 г.), Генеральным секретариатом Организации американских государств (2012 г.), Всемирной ассоциацией избирательных органов (2013 г.), Ассоциацией азиатских избирательных органов (ААИО) (2014 г.)*; (*С нашей точки зрения, существует необходимость их системного мониторинга с целью выработки информационных мнений о их эффективности.) постановления ЦИК РФ (например, «Об осуществлении Центральной избирательной комиссией Российской Федерации международного сотрудничества в области избирательных систем» от 1 декабря 2010 года, «О разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва» от 11 мая 2016 года), а также регламенты ЦИК РФ, распоряжения председателя ЦИК РФ.

Отметим, что сложившаяся и представленная нормативно-регулятивная документация обладает должной эффективностью для решения задач, поставленных перед ЦИК РФ. Одновременно она способна и к прогрессивному развитию. Целесообразно на будущее в этой связи заключение соглашений о взаимодействии  Центризбиркома с Министерством иностранных дел, Министерством обороны, Министерством юстиции России, другими заинтересованными ведомствами. Складываются хорошие предпосылки для подготовки в краткосрочной перспективе соглашений о международном сотрудничестве в сфере избирательных систем с Арабской организацией избирательных органов, Республикой Сербия, Республикой Колумбия, Китайской Народной Республикой, странами Евросоюза, другими субъектами. И весьма позитивно, прагматично следует оценить включение тезиса о развитии международного сотрудничества в области избирательных систем в новую редакцию Концепции внешней политики РФ, работа по которой должна закончиться в 2016 году. Этот шаг был бы своего рода политическим признанием важности указанного направления и содействовал бы раскрытию внешнеполитического потенциала России.

2. Целевая и предметная определенность международного сотрудничества в области избирательных систем. Эта сторона четко и достаточно полно определена в Положении об осуществлении Центральной избирательной комиссией РФ международного сотрудничества в области избирательных систем (2010 г.). Главной задачей в нем определен обмен опытом работы с избирательными органами других государств для его взаимного использования при обеспечении избирательных прав и свобод участников выборов, референдумов при разработке международных стандартов в области проведения демократических выборов, референдумов и наблюдения за ними. Накопленный к сегодняшнему дню опыт в международных отношениях (общий и специализированный) позволяет дополнить его и вопросами взаимодействия ЦИК России с рядом международных организаций всемирного и регионального уровней.

Роль последних в международном избирательном пространстве заметна уже сейчас. Имеется тенденция к их модернизации, совершенствованию и в будущем. Среди таких международных институтов - ООН, Межпарламентский союз, Совет Европы, Европейский союз, ОБСЕ, МПА СНГ, Ассоциация организаторов выборов стран Европы, Всемирная ассоциация избирательных комиссий (ВАИК), Ассоциация азиатских избирательных органов, Секретариат Шанхайской организации сотрудничества, Генеральный секретариат Организации американских государств, Меж-
американский союз избирательных органов и другие авторитетные структуры.

В соответствии с целями международного сотрудничества ЦИК России выстраиваются и его основные тренды. Постановление Центральной избирательной комиссии (№229/1505-5) от
1 декабря 2010 года обозначает 15 векторов. Международное сотрудничество осуществляется ЦИК РФ по ряду направлений: участие в реализации положений международных договоров РФ в части международного сотрудничества в области избирательных систем, в том числе обеспечении реализации избирательных прав и свобод граждан РФ при проведении местных выборов, референдумов на территории иностранного государства - участника международного договора РФ; участие в подготовке проектов международных документов в области организации и проведения выборов, референдумов, осуществлении международного наблюдения за выборами, референдумами, обеспечении избирательных прав и  свобод избирателей, участников референдумов, иных участников выборов, референдумов; взаимодействие с международными организациями, международными общественными организациями, международными ассоциациями организаторов выборов и другими субъектами международных отношений, участие в работе указанных международных организаций, органов, ассоциаций; обобщение избирательного законодательства, законодательства о референдуме и практики проведения выборов, референдумов за рубежом; участие в обмене опытом в области избирательных систем, распространение отечественного опыта организации и проведения выборов и референдумов, обеспечения и защиты избирательных прав и свобод, права на участие в референдуме участников выборов, референдумов; участие в организации и проведении выборов, референдумов, функционировании избирательных систем, обеспечении и защите избирательных прав и свобод участников выборов, референдумов.

В числе направлений ЦИК - участие в разработке и реализации международных программ повышения правовой культуры участников и организаторов выборов, референдумов; направление представителей ЦИК РФ в качестве международных наблюдателей для осуществления наблюдения за подготовкой и проведением выборов, референдумов в иностранных государствах; участие в формировании состава и организации работы миссий международных наблюдателей за подготовкой и проведением выборов, референдумов в иностранных государствах; приглашение иностранных (международных) наблюдателей, аккредитация иностранных (международных) наблюдателей, оказание содействия в осуществлении деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов, референдумов в РФ, участие в развитии сотрудничества избирательных органов государств, в том числе в работе по созданию новых и (или) расширению полномочий действующих международных ассоциаций избирательных органов; участие в разработке международных стандартов в области технического и технологического оснащения избирательных систем, в том числе внедрения электронного голосования; участие в международных информационных мероприятиях и программах по вопросам избирательных систем; обмен опытом работы по внедрению автоматизации деятельности избирательных комиссий (избирательных органов) и современных информационных технологий в избирательный процесс; участие в реализации других направлений международного сотрудничества в области избирательных систем.

Этот перечень достаточно полный, но не лимитированный. Кроме того, с нашей точки зрения, он нуждается по ряду моментов в толковании и детализации с учетом новых аспектов, акцентов международного сотрудничества в области избирательных систем. Пример такого подхода продемонстрирован в Постановлении ЦИК РФ (№3/16-7) от 13 апреля 2016 года «О распределении обязанностей членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по направлениям ее деятельности» (п. 1.8).

3. Сложившаяся и способная к инновационным трансформациям международная практика с участием ЦИК России. При анализе выделяются несколько позитивных моментов. Во-первых, ее
международное признание. Это политически важно. Высокая оценка проистекает из реальности, содержательности и прикладного воздействия органа на властные процессы в ходе эволюции Российского государства. Такого рода политико-правовая субстанция не может не вызывать внешнего интереса. Особенно он усиливается, множится в период электоральных циклов, проведения значимых общенациональных мероприятий (выборы в Государственную Думу, выборы Президента России). Актуальное тому подтверждение - Обращение Национального избирательного совета Колумбии от 12 апреля 2016 года в адрес Посольства РФ (г. Богота) с просьбой установить официальные контакты с ЦИК России, изучить «лучшие стороны российской избирательной модели и укрепить местную практику наблюдательных миссий»; и таких примеров в деятельности МИД и ЦИК РФ немало.

Во-вторых, насыщенное разнообразие этой практики по субъектным, географическим, организационно-технологическим, процедурным и иным критериям. Их применение позволяет говорить о российских наработках en action, в аксиологическом смысле, в приближении к действующим на этой международной площадке трендам и стандартам. Среди них можно отметить нормативно-инициативную активность ЦИК РФ. Отметим, что она имеет конкретную эффективность, воплощена в публичные результаты. Так, Центризбирком РФ является разработчиком вступившей в силу в 2003 году Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ.

Российская структура - автор декларации «О принципах международного наблюдения за выборами и референдумами в государствах - участниках СНГ», Рекомендаций для международных наблюдателей СНГ по наблюдению за выборами и референдумами (приняты МПА СНГ в редакции 2004  и 2011 гг.).

Центризбирком России разработал положение о Миссии наблюдателей от СНГ на президентских и парламентских выборах, а также референдумах в государствах - участниках СНГ, утвержденное решением Совета министров иностранных дел государств - участников СНГ 26 марта 2004 года.

Еще один примечательный факт: в рамках АОВСЕ ЦИК России подготовлен проект Европейской конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод, который в 2004 году, после учета замечаний, получил положительное заключение Венецианской комиссии. Отметим, что сегодня в силу ряда политических обстоятельств возобновление работы над продвижением этого проекта в рамках Совета Европы весьма актуально. Соответствующие шаги с этой целью следует предпринимать в Комитете министров и Парламентской ассамблее Совета Европы.

В этом же ряду расширение участия ЦИК РФ в международных (межгосударственных) организациях, институтах. Перечень этих структур вызывает уважение. Важно, что речь идет не о формальном присутствии российских представителей на международных мероприятиях, а о достаточно активной работе при рассмотрении разных вопросов и аспектов в области избирательных систем. Среди таких структур - Комитет ООН по правам человека, Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин, Европейская конференция представителей избирательных органов, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ/ОБСЕ), Ассоциация организаторов выборов стран Европы, Всемирная ассоциация избирательных комиссий, Ассоциация азиатских избирательных органов, Межпарламентская ассоциация государств - участников СНГ и другие.

Действуя в уставных рамках этих структур, выполняя принятые на себя международные обязательства, ЦИК РФ и его официальные представители используют разнообразные формы. Традиционным, например, стало участие в составе миссий наблюдателей от той или иной международной организации за подготовкой и проведением выборов, референдумов в иностранных государствах. Так, в 2015 году делегация ЦИК России в составе миссий наблюдателей от СНГ и ШОС принимала участие в наблюдении за выборами депутатов парламента Киргизской Республики, внеочередными выборами Президента Республики Казахстан. В составе группы наблюдателей от СНГ - в наблюдении за выборами Президента Республики Беларусь, Президента Республики Узбекистан, парламентскими выборами в Азербайджане, за проведением конституционного референдума в Армении. Российская делегация в коллективе наблюдателей от ВАИК приняла участие в наблюдении за выборами в Киргизской Республике, а в составе Миссии БДИПЧ/ОБСЕ - по наблюдению за президентскими выборами в Республике Беларусь.

Участвуя в работе названных и ряда других организаций, ЦИК РФ не только повышает имидж России как демократического и правового государства, но и содействует эффективному строительству международных пространств избирательных систем и технологий, формированию новых институтов и отраслей международного права, укреплению в международных отношениях атмосферы доверия и взаимопонимания.

Среди трендов и стандартов также отмечаем структурирование и интенсификацию двустороннего сотрудничества с суверенными государствами. Политика ЦИК РФ в этом направлении имеет сложившиеся традиции и тенденцию к развитию. Если официальных (письменных) международных договоренностей насчитывается пока только 27, то реальных связей с избирательными и иными властными органами зарубежных стран значительно больше. Новый стимул к диверсификации контактов ЦИК России со своими иностранными партнерами всегда дают российские выборные кампании. Так, в 2011 году на выборах в Государственную Думу в качестве страноведческих наблюдателей участвовали делегации 23 стран.  Среди них - Монголия, Польша, Эстония, Япония, Абхазия, Азербайджан, Армения, Белоруссия, Боливия, Босния и Герцеговина, Индия, Индонезия, Казахстан, Киргизия, Латвия, Литва, Молдавия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина, Южная Корея, США.

Судя по официальным и неофициальным обращениям в настоящее время к ЦИК России из-за рубежа, это число на выборах 2016 года не станет меньше. Внимание к России во многих странах будет поддерживаться и созданной в соответствии с российским законодательством системой организации и проведения выборов в росзагранучреждениях. За рубежом предусмотрено открытие около 395 участковых избирательных комиссий, прикрепленных к 34 избирательным комиссиям субъектов РФ, задействованным в подготовке и проведении выборов депутатов Госдумы ФС РФ седьмого созыва на избирательных участках, образованных за пределами территории России.

Итоги и оценки кампании от 18 сентября 2016 года, проведенные в соответствии с принципами права, справедливости и конкурентности, позитивно повлияют на общественные мнения иностранных граждан, позиции политических сил и партий, сформируют положительное восприятие нашей страны. Этот электоральный срез имиджа России может в совокупности с иными фактами в перспективе сказываться и на отказе отдельных стран от противоправной (с точки зрения международного права, принципов и стандартов Всемирной торговой организации) политики санкций применительно к России.

Эффективность «функционала», что также относится к трендам, - это результативное и качественное исполнение ЦИК РФ компетенции, закрепленной в действующем законодательстве (см., например, ст. 27 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 февраля 2014 г.). Важный спектр в ней занимает правовое регулирование проблем международного наблюдения. В указанном федеральном законе эта политика в основном сконцентрирована в главе 4 (ст. 34 «Иностранные (международные) наблюдатели»). Она отражает, с одной стороны, международные обязательства России в рамках СНГ, ОБСЕ, а с другой - накопленный страной с 1993 года юридический опыт. Такой позитивный подход разительно отличает российскую практику и законодательство от тех стран, которые причисляют себя к так называемой элите, когорте «старой демократии».

Отметим, что в некоторых из них (Бельгии, Франции, Швейцарии) вообще отсутствуют избирательные комиссии в качестве постоянно действующих органов по организации и проведению выборов. Во многих государствах (включая членов Евросоюза) нет даже законодательно закрепленной обязанности приглашать на выборы международных наблюдателей. Возникший нормативный пробел, вне всякого сомнения, сказывается на качестве, открытости и гласности проводимых национальных избирательных кампаний. Кампания, с нашей точки зрения, формирует оправданно отрицательное отношение представителей этой группы к принятию в рамках Совета Европы международно-правового акта общерегионального уровня - Европейской конвенции о стандартах выборов, вопреки, заметим, положительному заключению такой авторитетной структуры, как Венецианская комиссия.

В преддверии выборов (сентябрь 2016 г.) в ЦИК РФ подготовлен важный (в аспекте демократии и правопорядка) документ -«Разъяснения порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва». Оформленный в качестве постановления Центр-избиркома РФ, документ обеспечивает единообразное применение законодательства РФ о выборах, дает пояснения процедурам и механизму деятельности иностранных (международных) лиц, осуществляющих наблюдение индивидуально, в составе группы наблюдателей, а также в составе Международной миссии по наблюдению. «Разъяснения…» состоят из преамбулы и четырех разделов: Общие положения, порядок приглашения и аккредитации иностранных (международных) наблюдателей, гарантии деятельности и права иностранных (международных) наблюдателей, обязанности иностранных (международных) наблюдателей и ответственность за нарушения законодательства о выборах и прав иностранных (международных) наблюдателей.

Обращает на себя внимание полнота, системность и четкость изложения в документе всего процесса международного наблюдения в ходе выборов в Госдуму РФ. Этот момент играет большую роль в информационной, организационно-правовой плоскостях. При этом учитываются различные факторы. Например, такой традиционный, как практически всегда существенное число международных наблюдателей (от суверенных государств до международных организаций). Так, на последних выборах в Государственную Думу шестого созыва их число составило 688 (БДИПЧ ОБСЕ - 325, в том числе ПАСЕ - 34, ПА ОБСЕ - 88; СНГ - 208, ШОС - 16, Северный совет - 6, АОВСЕ - 2). В 2012 году на выборах Президента РФ число международных наблюдателей составило 685 человек. (БДИПЧ/ОБСЕ - 622, в том числе ПАСЕ - 36, ПА ОБСЕ - 9, СНГ - 275, ШОС - 19, ОАГ - 2, АОВСЕ - 1).

Судя по тому публичному интересу к сентябрьским выборам, который продемонстрировали встречи председателя ЦИК России Э.Памфиловой в апреле этого года с чрезвычайными и полномочными послами стран СНГ, Франции, Соединенных Штатов Америки, лидером фракции «Объединенные левые» в ПАСЕ Т.Коксом, директором БДИПЧ М.Линком, эти цифровые характеристики вряд ли будут снижены. С нашей точки зрения, на динамику интереса будет влиять и поиск выхода из создавшейся по воле западных стран (и их союзников) негативной ситуации - дискриминации России на международной арене, применения к ней аморальных и нелегитимных с точки зрения международного права различных санкций, прежде всего в торгово-экономической сфере.

Подобного рода сигналы и настроения появляются в отдельных странах Евросоюза (пример - недавняя резолюция Национального собрания Франции, политические заявления на этот счет руководителей Австрии, Венгрии, Чехии), представителей бизнес-сообщества, научно-аналитических кругов, СМИ.

«Разъяснения...» 2016 года играют еще одну принципиальную роль. Представленные в нем положения призывают к соблюдению общепринятых (в том числе и в виде международных обычаев, традиций) правил поведения в ходе международного наблюдения. Их выполнение - существенная предпосылка для профилактики и недопущения своего рода «критической» массы в оценках и выборах, которые формируются в силу необъективного, псевдореального, предметно-субъективного наблюдения со стороны ряда иностранных (международных) персон. Такого рода факты неоднократно имели место в прошлом.

Отметим наиболее существенные, связанные, в частности, с работой миссий БДИПЧ, одного из заметных международных органов, который специализируется на контроле в электоральном пространстве. Обращает на себя внимание, например, методология проведения этой работы. Ее главная черта - политические или даже гиперполитические оценки проведенных выборов в ущерб собственно юридическим и правоприменительным. По некоторым экспертным заключениям, это соотношение составляет 90 к 10. Еще один аспект политизации - содержание так называемых «предварительных заключений» - собственное ноу-хау самого БДИПЧ.  Данный документ вообще не предусмотрен обязательствами стран - участниц ОБСЕ. Он закреплен лишь в подготовленном Бюро документе «Руководство по наблюдению за выборами», также не утвержденном членами ОБСЕ.

Реальная цель подобных актов проявляется и в избирательности их применения. Так, в период 2001-2014 годов БДИПЧ/ОБСЕ осуществило 146 наблюдательных миссий в 56 государствах - участниках Организации. Обнародовались лишь 73 предварительных заключения. Кто вошел в эти 50%? Подавляющее большинство - страны СНГ и Балканские (наверное, по западным критериям, «слабые демократии») государства. По итогам парламентских выборов в странах ЕС, как показывает история, подобные заявления не составлялись и никогда не декларировались (Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Голландия, Греция, Дания, Испания, Италия, Литва и др.). Политика «двойных стандартов» налицо. Это очевидно.

Чтобы убедиться в противоречивости содержательного состояния практически любого доклада ОБСЕ, их политизированной, а значит, необъективной субстанции, достаточно ознакомиться с «Итоговым отчетом Миссии по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ. - Российская Федерация. Выборы в Государственную Думу 4 декабря 2011 г.», изданным в Варшаве 12 января 2012 года. Еще одним примером субъективности, коллизионности оценки выборов в Госдуму РФ 2011 года стало совместное заявление наблюдателей БДИПЧ/ОБСЕ и ПАСЕ. ЦИК России, сделав глубокий обзор этого заявления, подготовила к нему профессиональные, выверенные заключения. Финальный вывод: «С сожалением приходится констатировать, что объективный правовой анализ подменен политически ангажированными суждениями».

Вот почему важно уже сегодня, накануне официального старта избирательной кампании по выборам в Государственную Думу 2016 года, призвать все сообщество будущих международных наблюдателей строго и безусловно полно соблюдать требования и критерии, закрепленные в российском законодательстве, в таких актах толкования, как постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 11 мая 2016 года «Разъяснения порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва».

Требования четкого, императивного по характеру знания и строгой имплементации указанного нормативного массива распространяется и на российских правоприменителей. Все они должны в процессе выборов руководствоваться следующей максимой (п. 3.2. «Разъяснений»): «Иностранный (международный) наблюдатель во время пребывания на территории Российской Федерации находится под покровительством Российской Федерации (выделено нами. - В.Н.Лихачев), избирательные комиссии всех уровней, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны оказывать ему необходимое содействие в пределах своей компетенции».

Эта норма касается как сферы прав, так и обязанностей международного наблюдателя. Особое значение имеет соблюдение
п. 2.8., в котором перечисляются случаи, имеющие значение юридической квалификации, когда ЦИК России не осуществляет аккредитацию иностранного (международного) наблюдателя и не выдает удостоверения иностранного (международного) наблюдателя. Среди них наличествует и ситуация, когда, в частности, установленные цели иностранной (международной) организации или цели пребывания на территории Российской Федерации и деятельность иностранной (международной) организации либо ее представителя противоречат Конституции Российской Федерации, создают угрозу суверенитету, безопасности, территориальной целостности, национальному единству и национальным интересам Российской Федерации.

Данное принципиальное положение вытекает из ст. 34 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (2002 г., с поправками). Согласно п. 10, иностранные (международные) наблюдатели не вправе использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы. В п. 11 указанной статьи закрепляются существенные полномочия ЦИК России - право «отозвать аккредитацию иностранного (международного) наблюдателя в случае нарушения им общепризнанных принципов и норм международного права, настоящего Федерального закона, иных федеральных законов». При применении этой установки надо исходить из юридических постулатов, закрепленных по меньшей мере в триаде важнейших источников международного права - Уставе ООН, Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций, 1970 года, Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года.

Среди этого комплекса общепризнанных международных императивов особо выделим принципы суверенного равенства, уважения прав, присущих суверенитету, невмешательства во внутренние дела, а также уважение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии и убеждений. Именно они, с нашей точки зрения, в первую очередь определяют легитимность и правовую эффективность иностранного (международного) наблюдения за выборами в любом суверенном и демократическом государстве - члене ООН и ОБСЕ, включая, естественно, Российскую Федерацию.

Резюмируя, хочется подчеркнуть, что российский опыт в сфере организации международного наблюдения на выборах Президента Российской Федерации и в Государственную Думу РФ как позитивный факт входит в практику международных избирательных систем. Он, вне всякого сомнения, актуализирует потребность в составлении универсального свода правил поведения на национальных выборах. Эту задачу могли бы решить специализированные структуры ООН в сотрудничестве со Всемирной ассоциацией избирательных комиссий.

Что касается следования традициям и новациям, то в практике ЦИК оба подхода тесно переплетены. Подтверждение тому - деятельность Комиссии по вектору участия в международном наблюдении за пределами территории России. В международном сотрудничестве эта форма занимает существенный удельный вес. Причина - в растущем международном признании ЦИК РФ в качестве геополитического актора, ее способности играть в электоральных циклах конструктивную и объективную роль, следуя общепризнанным критериям и международным стандартам. Указанное направление активно поддерживается МИД России, оно фигурирует в числе приоритетных в Положении об осуществлении Центральной избирательной комиссией Российской Федерации международного сотрудничества в области избирательных систем (2010 г.). По итогам 2015 года представители Центризбиркома России принимали участие в наблюдении за парламентскими и региональными выборами в Мексике, Венесуэле, всеобщими выборами в Аргентине, Мьянме и других странах.

Во всех этих мероприятиях использовалась проверенная («контактная») методология наблюдения. Она сохраняет значение и в будущем. Но разнообразная мировая политическая палитра предполагает обращение и к иному инструментарию, использованию инновационной философии. В этой связи следует положительно оценить разработанную в ЦИК РФ методику дистанционного наблюдения за выборами в иностранных государствах. Она была успешно апробирована на референдуме о независимости Шотландии и на выборах депутатов Парламента Великобритании (2015 г.), на промежуточных выборах в Конгресс США (2014 г.), еще ранее - на выборах Президента США (2012 г.) и депутатов Бундестага ФРГ (2013 г.). С учетом различных факторов (в том числе организационных, материальных) дистанционное наблюдение имеет перспективу к более системному и периодическому применению. Поэтому следует продумать соответствующие поправки в российскую нормативную базу обеспечения международного наблюдения.

Таким образом, рассмотрение ряда важных аспектов, относящихся к международной деятельности ЦИК РФ, позволяет сделать вывод о ее существенном созидательном потенциале. С его помощью формируется значительный пласт современной дипломатии и внешней политики России, который отвечает самым высоким критериям международной цивилизационной ответственности государств.

Ключевые слова: МИД РФ СНГ ЦИК РФ Концепция внешней политики РФ БДИПЧ/ОБСЕ

Версия для печати