Система наблюдения за выборами и новая реальность

16:45 21.05.2014 Елена Студнева, обозреватель журнала «Международная жизнь»

Александр Владимирович Бедрицкий – генеральный директор Международной организации по наблюдению за выборами CIS-EMO.

Череда референдумов и выборов, которые состоялись в постсоветских странах в период с 2010 года и по настоящее время, четко обозначили тенденциозность роли миссий международных наблюдателей. Призванные констатировать объективность происходящих событий и их итогов, наблюдатели зачастую занимают диаметрально противоположные позиции в отношении одного и того же факта. Разобраться в сложной системе института наблюдателей за выборами мы попросили генерального директора Международной организации по наблюдению за выборами CIS-EMO Александра Владимировича Бедрицкого.

А.В.Бедрицкий: Институт наблюдения за выборами был создан после принятия так называемого Копенгагенского договора от 1990 года. Тогда европейские страны договорились о том, что проведение выборов должно сопровождаться и мониторингом для объективности выборов. Сделано это было для того, чтобы якобы помочь демократическим странам, преимущественно постсоветского «лагеря», интегрироваться в Европу, беря пример с демократических государств. Соответственно, весь этот процесс мониторинга изначально был «однобоким».

- Вы полагаете, что эта «однобокость» была заложена изначально?

А.В.Бедрицкий: - Да. В ряде европейских стран такая процедура вообще не предусмотрена законом. Поэтому основным объектом миссии наблюдения всегда были  постсоветские страны, страны СНГ. И естественно с самого начала было понятно, что таким инструментом, как наблюдение за выборами, - можно воздействовать на внутриполитическую  ситуацию в стране. Тем более, что заключение, которое выносит миссия по итогам выборов, всегда чуть-чуть опережает объявления об официальных данных, и таким образом влияет на внутриполитическую ситуацию.

- Между тем, системе наблюдения в предвыборных кампаниях уделяется всегда особое место, в том числе и в СМИ. Чем подкрепляется этот интерес?

А.В.Бедрицкий: - Допустим, если бы сейчас были приняты некие акты законодательства,  согласно которому институт наблюдения за выборами имел возможность все суждения и итоговые мнения обнародовать только после публикации официальных данных, я думаю, ситуация бы изменилась. И такого внимания к самому институту наблюдения за выборами уже не было бы. Эти идеи, думаю, сейчас получат свое развитие.

- Считаете ли Вы, исходя из собственного опыта, что институт наблюдения за выборами – достаточно эффективный инструмент для манипуляции общественным мнением?  

А.В.Бедрицкий: - Безусловно, он имеет цель манипуляции. Несомненно, череда прошедших «цветных революций» четко демонстрирует, что есть связь между миссией наблюдения, в частности БДИПЧ ОБСЕ (Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) (англ. Office for Democratic Institutions and Human Rights) и развитием политической ситуации в стране после выборов. Наиболее яркий пример – это события 2004 года на Украине. Не менее яркий пример – это «раскачивание» ситуации в Киргизии. Мы не можем прямо назвать оценки наблюдателей предвзятыми. Почему? Потому что некоторые моменты «затушевываются», а некоторые наоборот – «высвечиваются». И именно такая позиция наблюдателей, когда объективность приносится в угоду политической целесообразности, позволяет очень эффективно влиять на внутреннюю ситуацию в стране.

Изначально Киргизия была одним из первых государств, ратифицировавших все документы СНГ, регулирующие проведение свободных и демократических выборов. Киргизия одной из первых подписала соглашение о двустороннем сотрудничестве с ЦИК РФ. После проведения референдума 27 июня 2010 года о внесении поправок к действующей Конституции Киргизии (в соответствии с которыми президентская республика была преобразована в парламентскую) и после внеочередных выборов в парламент Киргизии (октябрь 2010 г.) новый состав парламента реализовал конституционную реформу и утвердил новое избирательное законодательство.

Эти изменения производились при непосредственном консультационном участии ОБСЕ и основывались на замечаниях, сформулированных в ходе международного наблюдения за выборами в Киргизии. Более того, три последних избирательных цикла, включая президентские выборы, сопровождались расширением масштабов финансового и непосредственного участия в подготовке выборов со стороны западных агентств. После проведения референдума был полностью переформатирован Интернет-портал ЦИК Киргизии. На новом портале на момент проведения президентских выборов отсутствовали все данные, связанные с историей проведения выборов и референдумов до 2010 года, включая данные о численности избирателей и об итогах голосования.       

- Можно ли то же самое сказать о нынешней ситуации на Украине, вернее, о предварительном «раскачивании» внутриполитической ситуации?

А.В.Бедрицкий: - Очень   любопытный пример демонстрирует промежуточный отчет миссии БДИПЧ ОБСЕ по текущей предвыборной ситуации на Украине. Если почитать его внимательно, то в нем содержится положение о не конституционности проведения выборов. Потому что принятие поправок в избирательное законодательство, - все это было сделано постфактум, т.е. после объявления даты выборов. Есть много конституционных моментов, которые делают этот процесс нелегитимным. В середине апреля 2014 года проходила встреча членов стран основного звена миссии наблюдателей БДИПЧ ОБСЕ с представителями Конституционного суда Украины. И представитель Конституционного суда признал не конституционность проведения выборов, однако суд не возбуждал дела, поскольку не было соответствующих заявлений ни от кого.

Так вот этот пассаж содержится в промежуточном отчете БДИПЧ ОБСЕ, но он настолько завуалирован, что найти его не специалисту практически невозможно. Таким образом, наблюдатели показывают, что с одной стороны – дают объективную оценку происходящему, а с другой стороны – объективность настолько погружена вглубь документа, что далеко не каждый человек способен ее найти. А преамбула документа всегда является наиболее политизированной. Именно она в первую очередь и активно читается, по крайней мере, журналистами, и теми людьми, которые создают некий образ предвыборной ситуации. Преамбула содержит положения о том, что подготовка к выборам проходит в спокойной обстановке, в соответствии с графиком, с основными положениями законодательства и так далее. Хотя, насколько можно считать нынешнюю обстановку на Украине спокойной, мы можем судить по телерепортажам, сообщениям информационных агентств и свидетельствам многочисленных очевидцев.  

- При  наличии двух диаметрально противоположных позиций и оценок наблюдателей, как формируется доклад от наблюдательной миссии?

А.В.Бедрицкий: - Вся история наблюдений за выборами показывает, что консенсуса между миссией представителей СНГ и БДИПЧ ОБСЕ практически никогда и не было. И это не мешает выносить диаметрально противоположные оценки в одном докладе. Когда они выпускают один доклад, то БДИПЧ ОБСЕ, как правило, выпускает доклад совместно с наблюдателями Парламентской Ассамблеи ОБСЕ, с Парламентской Ассамблеи НАТО, может быть еще с ПА Совета Европы, европейских структур, которые привлекаются к наблюдению в той или иной стране. Миссия наблюдателей от СНГ выпускает самостоятельно свой доклад. Оценки, как правило, диаметрально противоположные.

- К чьим оценкам прислушиваются политики, и так называемое, порой, виртуальное мировое сообщество?

А.В.Бедрицкий: - На самом деле, не такое уж и виртуальное. Есть мировые СМИ, хотим мы или нет: да они национальные, как ВВС и СNN, но, тем не менее, они мировые в том отношении, что их мнение тиражируется по всему миру, в том числе и в России. Так вот если говорить, что мировые СМИ существуют, то естественно они прислушиваются к позиции западных наблюдателей, западных СМИ.

- А что касается оценок наблюдателей миссии СНГ, они учитываются должным образом?

А.В.Бедрицкий: - Та позиция, которая исходит от наблюдателей СНГ, могла бы быть эффективной, но только в том случае, если будут приниматься  договоренности на уровне СНГ. Существуют модельный закон о проведении свободных демократических выборов в СНГ. Но как правило, он либо не действует, либо пока не ратифицирован некоторыми странами Содружества. Тем не менее, он помог бы гармонизировать очень многие моменты. И, наконец, такая вещь, как различие в стандартах и различие в оценках. Я не хочу говорить о «двойных стандартах». Дело в том, что страны СНГ очень поздно приняли современное демократическое электоральное законодательство. Что касается законодательной базы, то она даже более полно отвечает неким требованиям международных стандартов, чем европейское законодательство. Европейское является где-то компромиссным, оно возникло в результате длительной эволюции в развитии этих стран. Оно обновляется, и это обновление идет с поправками и отсылками к предыдущему опыту. А в странах СНГ приходилось писать «с чистого листа», и естественно, это законодательство содержит в себе колоссальное количество формальных признаков, по которым можно проводить оценку.

- Как же строится система наблюдения в новых реалиях?

А.В.Бедрицкий: - Сейчас система наблюдения за выборами строится таким образом, что чем больше таких формальных признаков, тем легче проводить оценку, тем легче «привязываться» к конкретике. Очень выразительный пример был в США, где мне довелось быть долгосрочным наблюдателем и где в принципе отсутствуют федеральные или электоральные законодательства в масштабах всей страны. Каждый штат устанавливает свои процедуры, и на уровне всего государства голосуют штаты пропорционально своей доле населения. И все наработанные методики БДИПЧ ОБСЕ, которые применялись в СНГ, где существуют анкеты для наблюдателей, они варьируются от страны к стране с небольшими поправками. Так вот применительно к США они абсолютно не релевантны, потому что их нельзя было применить в СНГ, потому что это совершенно другие правила. Совершенно другая страна. Совершенно другое законодательство.

- Они сильно расходились с действительностью? 

А.В.Бедрицкий: - Да, они расходились с действительностью. Допустим, БДИПЧ ОБСЕ очень критикует Белоруссию за то, что там в течение недели могло проходить досрочное голосование. В США в отдельных штатах это досрочное голосование по почте или лично могло проходить в течение месяца до выборов. И естественно по-разному проходила предвыборная борьба. Есть штаты строго республиканские, и там ничего не поделать, так же, как есть строго демократические, и одинаковое ведение избирательной кампании в них бесперспективно и для одних, и для других. Для одних – это вотчина, а для других – чужая площадка, где они все равно ничего не получат, а поскольку есть правило, что победитель получает все, то бесполезно и бороться в «чужом» штате. А есть штат, который может «качнуться» либо в одну сторону, либо - в другую, и как раз это были такие площадки для политической предвыборной борьбы. (Это те, где за месяц по почте или лично проходили предвыборные досрочные голосования). Известны случаи, когда кто-то из кандидатов проводит митинг, и после этого стройными рядами ведет потенциальных избирателей на избирательные участки, чтобы они проголосовали за него.

Как правило, страны СНГ критикуют за те или иные неточности в избирательных списках. Справедливости ради скажу, что эти избирательные списки довольно точны хотя бы в силу того, что есть общенациональные реестры, есть электронные системы, и наконец, есть просто институт прописки, который позволяет упростить все эти процедуры с избирательными списками. Так вот избирательных списков в США просто не существует. Их формируют на уровне отдельного графства, даже не на уровне штата. Какие документы предъявлять? Водительские права? А если человек переехал их Калифорнии в Колорадо, что ему отказывать в голосовании? Соответственно, такие проблемы, которые видны изнутри, но они совершенно не афишируются. Получается, что там все «белое», а здесь все «черное».

- А кто-то пытается усовершенствовать систему наблюдателей, систему электорального законодательства?

А.В.Бедрицкий: - Если говорить о системе избирательного законодательства, то в США был принят закон, призванный упорядочить и привести к общему знаменателю законодательства различных штатов и вывести общий свод законов. В это были вложены очень серьезные финансовые средства. Но результат практически никакой. Основной принцип американского федерализма -  каждый штат устанавливает свои законы, поэтому федеральное правительство может рекомендовать, но не может требовать.

Что касается системы наблюдения, то она создавалась совершенно для других стран. В странах СНГ она работает и позволяет влиять на ситуацию. Поэтому модернизировать ее никто не захочет. Кроме того, есть различия в подходах к выборам в постсоветских странах и в странах старой демократии. В странах старой демократии (например, США как эталон, который не соотносится ни с одной из европейских систем) выборы - это некое шоу. Люди политизированы в предвыборный период, они готовы защищать свои цели и идеалы. Но после выборов создается ощущение, что кто-то нажал кнопку и выключил свет. В Европе интерес к выборам падает, потому что система устойчивая, она работает и нужны какие-то дополнительные «тракторы», т.е. движущие механизмы, чтобы превратить этот процесс в предвыборное шоу, показать какие-то перемены. А в России и постсоветских странах выборы всегда играют заметную роль, а если не играют, то интерес падает, и власть всегда стремится воспользоваться этим падением интереса, чтобы добиться еще большего упрочения своих позиций. Но, начиная с зимы этого года, произошла очень интересная тенденция. Это касается проведения нескольких референдумов.

Референдумы – это проявление прямой демократии, когда избиратель или гражданин голосует не за какую-то политическую партию, политическую силу, которая потом будет выражать его интересы, а может быть и не будет. Он голосует за свои насущные цели, задачи, за свой интерес. Первый пример, это референдум в Гагаузии, что самое интересное. Гагаузы провели референдум, который не просто не был направлен на нарушение (как пытались представить это в Молдавии) суверенитета Молдовы, наоборот, он защищал территориальную целостность Молдовы. Один из вопросов был: «Считаете ли вы возможным государственное самоопределение Гагаузии в случае утраты Молдавией суверенитета»? Т.е. в том случае, если Молдавия вливается в состав большой Румынии.  И только в случае, если Молдавия остается независимым государством, ни о каком отделении, ни о каком сепаратизме Гагаузии речь не шла и не идет. Можем посмотреть явку, которая была на референдуме в Гагаузии. А ведь явка – это не только цифры, это еще и «картинки», это те люди, которые стоят у участков в ожидании проголосовать на референдуме. И сфальсифицировать это невозможно. Когда явка на президентских или парламентских выборах, неважно, в какой стране, едва дотягивает до 50%, то мы видим совершенно пустые участки. И другая картина, когда явка порядка 80% на референдуме в Гагаузии - это реальное проявление демократии. И сделать с этим ничего невозможно.

Интересный момент. Миссия CIS-EMO была приглашена руководством Гагаузии наблюдать за референдумом. Группа наших наблюдателей без объяснения причин не была допущена в страну на молдавской границе в нарушение всех договоренностей в рамках СНГ. Директору БДИПЧ Янешу Линарчичу было направлено письмо, на которое он ответил, сожалея о печальном инциденте. Линарчич предложил дружить и дальше как-нибудь.

Получается четкая установка: для западных институтов наблюдения интересны формальные признаки, а не суть, не проявление народоволия.

Второй подобный пример – это Крымский референдум. Бессмысленно говорить, что он фальсифицирован, что явка была занижена, что люди шли на него по принуждению. Я лично видел то воодушевление людей, которые встретили решения референдума - это сопоставимо с 9 Мая 1945 года. Люди на улицах братались, пели, это был праздник победы, и это снято на кинопленки, засвидетельствовано объективно. Но западные наблюдатели этого «не замечают».

И, наконец, референдум в Донецке и Луганске. Можно много говорить о неточности избирательных списков, о том, в каких тяжелейших условиях работали миссии. Мы знаем, с какими рисками было сопряжено голосование для граждан, но тем не менее, эти кадры невозможно подделать, эти толпы людей специально не выстроишь в очередь для голосования. Мы вновь, как и в Крыму видели проявление народоволия. Да и зачем подделывать результаты, если цифры зашкаливают?

- Получается, что институты наблюдения за выборами либо не замечают, либо намеренно игнорируют новую реальность?

А.В.Бедрицкий: - Новая реальность, с которой столкнулось сейчас и мировое сообщество и система наблюдения за выборами – это объективная реальность. И если те структуры, которые занимаются мониторингом электоральных процессов в различных странах, не уделяют этому внимания, то они рискуют оказаться никому не нужными, и неадекватными новым политическим реалиям. Тогда они будут наблюдать лишь формальные признаки, но не сами демократические процессы. Тогда говорить о демократических стандартах и вообще о принципе демократии именно им, этим структурам, будет несерьезно и безответственно.

Спасибо, Александр Владимирович!

Версия для печати