Публичная дипломатия

В последнее время в России все больше говорят и пишут о необходимости активизации общественной, или публичной, дипломатии. Такую задачу ставит и руководство страны. Немаловажно, что в подписанном уже в день вступления в должность Президента России указе «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации» В.В.Путин призвал «в интересах повышения результативности российской внешней политики эффективнее использовать ресурс публичной дипломатии, вовлекать гражданское общество во внешнеполитический процесс…»¹.

Несмотря на общее признание необходимости усилить роль публичной дипломатии, взгляды на цель этого усиления среди политиков и экспертов разнятся. В целом здесь можно выделить две точки зрения. Одни понимают публичную дипломатию как более активное и умелое использование современных средств PR и механизмов, наработанных неправительственными организациями (НПО), для продвижения и популяризации целей государственной политики. Другие считают, что задача НПО, занимающихся публичной дипломатией, - не обслуживание государства, но осуществление непосредственных связей с гражданским обществом других стран с целью углубления взаимопонимания между народами. Поэтому необходимо рассмотреть, насколько правомерны эти два подхода и в какой степени они не противоречат друг другу.

История понятия

Одна из причин разногласий - различное понимание терминов. Поэтому перед рассмотрением проблемы по существу необходимо договориться об их точном значении. Термины «публичная» и «общественная» дипломатия часто применяют как взаимозаменяемые. Причина здесь в том, что по сути это два разных перевода английского «public diplomacy».

Классическую современную концепцию «публичной дипломатии» представил декан Школы права и дипломатии им. А.Б.Флэтчера Университета Тафтса Э.Гуллион при формировании Центра публичной дипломатии им. Э.Р.Мэрроу в 1965 году. В брошюре, посвященной Центру, она излагалась следующим образом: «Публичная дипломатия… имеет дело с влиянием общественных установок на осуществление внешней политики. Она включает в себя измерения международных отношений, выходящие за рамки традиционной дипломатии: культивирование правительствами общественного мнения в других странах, взаимодействие частных групп и интересов одной страны с другой, освещение международных отношений и их влияния на политику государства, взаимодействие между теми, чья работа заключается в коммуникации (дипломаты и зарубежные корреспонденты) и процесс межкультурных коммуникаций… Центральным моментом для публичной дипломатии является транснациональный поток информации и идей»². Сам Э.Гуллион писал: «Под публичной дипломатией мы понимаем средства, при помощи которых правительства, частные группы и отдельные лица меняют установки и мнения других народов и правительств таким образом, чтобы оказать влияние на их внешнеполитические решения»³.

В этих определениях можно выделить целый ряд аспектов. Во-первых, субъектами публичной дипломатии могут быть: 1) правительства и органы государственной власти; 2) частные группы интересов и отдельные лица; 3) те, кто освещает международные отношения, то есть СМИ и работающие в них журналисты; 4) участники межкультурных коммуникаций (как организации, так и отдельные граждане). Во-вторых, публичная дипломатия осуществляется по нескольким линиям: правительство (одной страны) - общество (другой страны), общество (одной страны) - общество (другой страны) и общество (одной страны) - правительство (другой страны). В-третьих, ее целью является изменение установок как общества, так и правительства другой страны с целью влияния на внешнеполитические решения в благоприятную сторону.

Отличие публичной дипломатии от пропаганды стало видеться не только в том, что последней занимается только государство. Сам термин «пропаганда» после Второй мировой войны в результате борьбы с геббельсовской и сталинской пропагандой получил на Западе уничижительное значение. Пропаганда понималась как введение в заблуждение путем дезинформации и искажения фактов, публичная же дипломатия - как распространение позитивной, но правдивой информации, основанной на реальных фактах и достижениях, что считалось более действенным, чем дезинформация. Это положение еще в 1963 году хорошо сформулировал выдающийся журналист, директор ЮСИА Э.Р.Мэрроу: «Американские традиции и американская этика требуют от нас быть правдивыми, но наиболее важная причина в том, что правда - это лучшая пропаганда, а ложь - худшая. Чтобы быть убедительными, нам надо быть правдоподобными, чтобы быть правдоподобными, нам надо быть достоверными, чтобы быть достоверными, нам надо быть правдивыми. Все очень просто»⁴.

Впоследствии именно такое понимание публичной дипломатии утвердилось как в политических, так и в экспертных кругах. В это понятие включали несколько элементов: 1) бóльшая открытость внешнеполитической деятельности, полное информирование о ней общественности своей страны (это направление получило в США название «работа с общественностью» (Public Affairs); 2) прямое обращение государства к общественности других стран для разъяснения целей своей внешней политики, создания благоприятного образа страны за рубежом; 3) разъяснительная работа правительства с общественностью других стран через НПО своей страны; 4) непосредственное общение между гражданскими обществами и представляющими его НПО разных стран с целью изучения других государств, организации мероприятий по темам работы НПО, лоббирования определенных вопросов в другой стране (например, стимулирования защиты природы, прав человека и т. д.).

Правительства многих стран мира ввели государственные должности или целые ведомства, ответственные за публичную дипломатию. В США с 1999 года за эту сферу отвечает заместитель государственного секретаря по публичной дипломатии и работе с общественностью. Согласно официальному интернет-сайту Госдепартамента, «миссия американской публичной дипломатии состоит в поддержке достижения целей и решении задач внешней политики США, продвижении национальных интересов и укреплении национальной безопасности путем информирования иностранной общественности и влияния на нее, а также путем расширения и укрепления отношений между народом и правительством США и гражданами остального мира». Заместитель госсекретаря руководит программами публичной дипломатии, которые включают в себя «связи с международными аудиториями, культурные программы, исследовательские гранты, обмены в области образования, программы посещения США и усилия правительства США противостоять идеологической поддержке терроризма⁵.

В Индийском МИД, например, в 2006 году создан Отдел публичной дипломатии, усилия которого направлены на «стимулирование большего понимания Индии и проблем ее внешней политики». Отдел организует и поддерживает широкий спектр программ как внутри страны, так и за рубежом⁶. В посольствах многих стран созданы должности координаторов программ публичной дипломатии, часто на уровне заместителя главы миссии. Кроме того, в ряде государств были образованы специальные государственные органы и организации, деятельность которых направлена на распространение культуры, языка и знаний о стране среди иностранцев (Британский совет, Институт Гёте, Альянс Франсез, Институт Сервантеса, Государственная канцелярия по распространению китайского языка за рубежом, Японский фонд, Корейский фонд и т. п.).

Публичная дипломатия в России

В последнее время в России много говорят о необходимости активизации усилий в области публичной дипломатии. Выступая на встрече с представителями общественных организаций в сентябре 2008 года, Д.А.Медведев обратил внимание на то, что в механизмах общественной дипломатии «мы проигрываем, конечно, и количественно, и качественно» США. По мнению Д.А.Медведева, общественной дипломатии России «самым решительным образом, конечно, препятствует наше законодательство и бюрократическая партия»⁷.

Представляется, что дело не только в бюрократии и финансировании, но прежде всего в отсутствии верного понимании задач, рациональной структуры и малой эффективности расходования средств. Рассмотрим состояние российской публичной дипломатии по каждой из ее составляющих.

Открытость внешнеполитической деятельности

В последнее время руководство страны сделало довольно много, чтобы российская внешняя политика стала более открытой для общества. Интернет-сайты президента, правительства, МИД и многих ведомств содержат значительный объем информации о визитах и встречах лидеров и ведущих дипломатов страны с зарубежными коллегами, состоянии отношений с различными странами и регионами мира, международными организациями. Руководители МИД общаются с журналистами, дают подробные интервью, выступают на научных конференциях и собраниях общественности с разъяснениями внешней политики страны, не стесняясь, отвечают на самые различные вопросы.

В то же время на этом направлении есть и проблемы. Одна из них - некоторое возрождение закрытости для прессы высших должностных лиц, заседаний правительства и других органов государственной власти, заорганизованности их пресс-конференций, трудности с аккредитацией на них независимых журналистов, в том числе и по вопросам внешней политики.

Другой вопрос - закрытость хранящихся в архивах документов по истории внешней политики. В большинстве демократических государств существуют общие правила об автоматическом открытии архивных документов по истечении определенного срока давности. В США, например, этот срок - 25 лет, в Великобритании - 30. Конечно, не все документы рассекречиваются, есть и те, которые по соображениям национальной безопасности остаются секретными, однако таковыми их должны признать соответствующие органы в виде исключения.

В России ситуация обратная. Статья 13 Закона о государственной тайне устанавливает: «Срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет. В исключительных случаях этот срок может быть продлен по заключению Межведомственной комиссии по защите государственной тайны». Однако на практике это положение не выполняется. Комиссия занимается не засекречиванием отдельных документов, а снятием секретности с некоторых из них, причем действует крайне медленно. Это означает, что, в отличие от США и Великобритании, в России все документы, даже по прошествии срока в 30 лет, остаются секретными до особого решения, а не наоборот. Особенно недоступными являются ведомственные архивы (МИД, МВД, ФСБ, Минобороны), где документы формально по договору с Росархивом находятся на временном депозитарном хранении обычно на срок в 75 лет. Однако и после этого документы в Росархив не сдаются, ведомства рассматривают их как свою собственность и допускают к работе лишь с некоторыми из них, и только тех, кого считают нужным⁸.

Закон об архивном деле в РФ также устанавливает ограничение «на доступ к архивным документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности» на срок в 75 лет, причем его нарушение карается как уголовное преступление. По соответствующей статье уголовное дело в отношении исследователей возбуждалось один раз. Речь идет о нашумевшем процессе против заведующего кафедрой отечественной истории Поморского государственного университета имени М.В.Ломоносова М.Н.Супруна и начальника архива УМВД по Архангельской области А.В.Дударева, занимавшихся составлением книг памяти о немецких спецпоселенцах в Архангельской области.

Складывается абсурдная ситуация: любой российский историк, занимающийся исследованием периода менее чем 75 лет назад и при этом использующий архивные материалы, содержащие личные данные (а какие их не содержат?), может быть осужден по уголовной статье. Но и тот, кто старается не использовать личные данные, а намеренно их игнорирует (без чего трудно представить себе работу даже над историческими биографиями), будет использовать огромные трудности: ему могут незаконно отказать в доступе к любым документам, в особенности в ведомственных архивах, причем безо всяких оснований⁹. Это делает невозможным или крайне затруднительным серьезное изучение истории Великой отечественной войны, сталинских репрессий, послевоенной советской истории, в том числе и в части дипломатии.

Можно вкладывать огромные средства в пропаганду открытости нового российского общества, но, если реальная ситуация будет продолжать ей противоречить, усилия затратятся впустую. А между тем Россия находится в гораздо лучшем положении, чем другие страны, для открытия архивов. В 1991 году она фактически стала новой страной, социальный и политический строй которой коренным образом изменился. Новое руководство не должно отвечать за грехи советской коммунистической системы, поэтому было бы вполне возможно рассекретить все без исключения документы советской эпохи до 1991 года. В отношении же постсоветского периода по примеру других демократических государств необходимо ввести четкий срок, например 30 лет, после которого все документы рассекречиваются автоматически, за некоторыми особыми, специально оговоренными исключениями.

Этим мерам, которые значительно облегчили бы российские усилия в области публичной дипломатии, мешают два препятствия психологического характера. Во-первых, несмотря на провозглашаемые ценности, российская элита в действительности является наследницей советской и ей претит серьезный анализ советской политики, который неизбежно ведет к раскрытию истинных намерений и преступлений коммунистического режима. Целые организации, причем не только государственные (правоохранительные органы, Министерство обороны, МИД и даже Русская православная церковь) препятствуют открытию правды о роли их советских коллег в деятельности коммунистического режима, считая, что это каким-то образом может бросить тень на их деятельность сегодня. В этом отношении современная элита значительно отличается от самих большевиков, которые на деле порвали со старым режимом, что дало возможность знаменитому Н.Г.Маркину открыть и опубликовать внешнеполитический архив.

В то время как многие государства советского блока пошли по пути полного разрыва с коммунистическим прошлым, подкрепив это соответствующим законодательством (полный отказ от старых законов и подзаконных актов, реституция, люстрация в отношении лиц, замешанных в преступлениях предшествующего режима), российское законодательство до сих пор одной ногой стоит в советском прошлом, и никакая пропаганда и ссылки на «национальную безопасность» здесь не помогут. Конечно, в деле открытости не надо доходить до раннебольшевистского абсурда. Был период, когда публичность дипломатии критиковали за заигрывание перед избирателями и настроениями масс, в результате чего принятие серьезных решений сталкивалось с трудностями¹⁰. Однако в России сейчас надо решать не эту проблему, а уходить от чрезмерной закрытости.

Во-вторых, в России до сих пор не выработано в полной мере представление о приоритете общественных, гражданских интересов, характерное для современных, демократических обществ. Согласно этому представлению, доступ к информации является не монополией правителей, которые по своему усмотрению могут допускать к ней избранных и проверенных граждан, а правом граждан, нанимающих этих правителей себе на службу. В России все еще господствует взгляд на правительство как на благодетеля, а не слугу народа, а это увековечивает господство бюрократии, «всеобщий дух» которой, как писал еще К.Маркс, «есть тайна, таинство». Его слова, сказанные в XIX веке, к сожалению, все еще актуальны в России: «Соблюдение этого таинства обеспечивается в ее собственной среде ее иерархической организацией, а по отношению к внешнему миру - ее замкнутым корпоративным характером. Открытый дух государства, а также и государственное мышление представляется поэтому бюрократии предательством по отношению к ее тайне»¹¹.

Прямое обращение государства
к общественности других стран

Прямое обращение государства к общественности других стран более всего походит на классическую внешнюю пропаганду. Эффективность любой пропаганды в конечном счете зависит не столько от тонкости технологий, сколько от того, чтó она пропагандирует, является ли ее предмет привлекательным для тех, к кому она обращена¹².

Сегодня многие сторонники нового российского «идеологического наступления» говорят о том, что причина поражения и распада СССР якобы заключалась в пропагандистском поражении: Вашингтон якобы вел пропагандистскую работу более умело, вкладывал больше денег и хитроумно разложил советскую элиту, а та смирилась с распадом своей страны¹³.

Конечно, эта схема сильно искажает реальную картину. Не вдаваясь в детали, можно сказать, что основной причиной распада СССР стал отнюдь не недостаток усилий в идеологической борьбе. Средства на нее тратились огромные, и усилия прилагались значительные. Проблема же была в том, что советский строй к концу ХХ века стал крайне непривлекателен как для своих граждан, так и для зарубежной общественности. Миф о реализации вековой мечты человечества о равенстве, работавший сразу после революции 1917 года, развеялся, преступления режима раскрылись, неэффективность управления стала очевидна, в сказку о царстве свободы в обществе, где за пару лишних слов можно было угодить в тюрьму, больше никто не верил, уровень жизни значительно уступал западному. В то же время западная модель, дававшая значительную свободу и обеспечивавшая высокий уровень жизни, не только поддерживалась собственными гражданами, но и была крайне привлекательна для жителей других стран. В этих условиях, даже если бы на пропаганду Москва тратила в сотни раз больше, это не привело бы к распаду США, а СССР рано или поздно развалился бы и без всякой западной публичной дипломатии.

Вряд ли возможно организовать революцию в более или менее крупной стране и сегодня исключительно путем применения технологий публичной дипломатии. Конечно, зарубежные недоброжелатели могут оказать кому-то поддержку, предоставить материальную и техническую помощь. Но для свержения устойчивого и популярного режима этого явно недостаточно, революция всегда происходит по внутренним причинам, а внешний фактор является второстепенным. В противном случае М.Каддафи, Р.Хомейни и Ким Ир Сен уже давно свергли бы безбожный капитализм на Западе, а не Запад обвиняли бы в инициировании «цветных революций» против неэффективных диктаторов всех мастей.

Здесь на передний план выходит понятие «мягкой силы», которой сегодня уделяет большое внимание и российское руководство. На совещании послов и постоянных представителей России в июле 2012 года В.В.Путин отметил, что «традиционные, привычные методы международной работы освоены нашей дипломатией достаточно хорошо, если не в совершенстве, но по части использования новых технологий, например, так называемой «мягкой силы», безусловно, есть над чем подумать»¹⁴.

Американский политолог Дж.Най, введший в научный оборот термин «мягкая сила», определял ее следующим образом: «Страна может добиться желаемых результатов в мировой политике, когда другие государства хотят следовать за ней, восхищаясь ее ценностями, подражая ее примеру, стремясь достичь ее уровня благосостояния и открытости. В этом смысле в мировой политике важно формировать повестку дня и привлекать других, а не только заставлять их меняться, угрожая военной силой или экономическими санкциями. Такая мягкая сила, благодаря которой другие хотят того же, что и вы, не принуждает, а привлекает людей»¹⁵ .

Это определение совершенно очевидно подразумевает прежде всего наличие ценностей, высокого уровня благосостояния и открытости, а также привлекательного примера, которому хотят следовать, а уже затем - умение их выгодно подать зарубежной общественности. В современном мире такой «мягкой силой» в разной степени и форме обладают, пожалуй, лишь три центра влияния: Запад (в широком смысле), Китай и радикальный исламизм, причем только за первыми двумя стоят государства. Западная общественная система, обеспечивающая наиболее оптимальное в сегодняшнем мире соотношение личной свободы и жизненного уровня, сохраняет наибольшую привлекательность, хотя, возможно, и в меньшей степени, чем несколько десятилетий назад. Эта привлекательность выражается и в повсеместной популярности западной культуры, и в широком потоке эмиграции в Европу и США. Бурное экономическое развитие Китая в последние 30 лет в условиях авторитаризма привело к популярности китайской модели во многих развивающихся странах. Наконец, к радикальному исламизму тянутся все смертельные противники западной цивилизации и ее ценностей, которые понимаются как безнравственные и дьявольские. В определенные периоды можно было говорить о популярности других моделей: советской в 20-30-х годах ХХ века, кубинской в 1960-х годах, японской в период бурного послевоенного экономического развития, модели «шведского социализма», однако сегодня все они потеряли былую привлекательность.

Россия, к сожалению, находится сегодня в числе стран, которые могут предложить миру мало привлекательного. Великая русская литература - продукт царского и советского периодов. Тогда Россия славилась писателями разных направлений, известными на весь мир, в том числе целой когортой нобелевских лауреатов. А кто из сегодняшних российских писателей достоин Нобелевской премии? То же относится к ученым в области естественных наук: большинство российских исследователей, получающих высокие премии, живут и работают за границей. Очевидно, что в сегодняшней России не созданы ни моральные, ни материальные условия для процветания наук и искусств, в этой области они живут лишь воспоминаниями о великом прошлом.

Собственной модели развития Россия также не выдвинула, ценностей не сформулировала: формально она разделяет идеалы западного, демократического общества, но по другим параметрам сильно отстает от ведущих государств мира. Естественно, что ориентирующиеся на западные ценности идут за лидерами Запада, а противники - за более радикальными борцами с западной цивилизацией. Не нашедшая своего места Россия с этой точки зрения мало кого может привлечь. Таков результат развития страны за последние десятилетия.

По уровню благосостояния Россия также не являет позитивного примера. По ВВП на душу населения она в шестой десятке. При этом сферы, которые являются основой публичной дипломатии, финансируются по остаточному принципу. По данным за 2010 год, доля России в мировых расходах на НИОКР составляла 1,5%, в то время как США - 34%, Японии и Китая - по 12,3%, стран ЕС - 23%. Финансирование науки составляло 1% ВВП страны. В абсолютных цифрах за 2010 год США потратили на науку 396 млрд. долларов, Япония - 142 миллиарда, Китай - 141 миллиард, Россия - 22 миллиарда¹⁶. Несмотря на рост инвестиций в образование с 2000 по 2010 год, расходы на эту сферу в 2009 году составили лишь 5,5% ВВП по сравнению с 6,3% в среднем по странам ОЭСР (в США - 7,5%). Этот показатель в России даже ниже, чем в большинстве стран СНГ¹⁷. Уступает она большинству развитых стран мира и по расходам на культуру. В различных проектах бюджета до 2015 года запланировано относительное снижение финансирования этих сфер за счет расходов на оборону и правоохранительную деятельность¹⁸. Вряд ли такая бюджетная политика создаст принципиально иную базу для публичной дипломатии.

В этих условиях усилия государства по финансированию пропаганды российской культуры могут иметь лишь ограниченный успех. Сегодня государство вкладывает большие средства в работу СМИ на иностранных языках, довольно успешно работает канал «Раша тудэй», иноязычное вещание у радиостанции «Голос России». Активизировалось Россотрудничество и его зарубежные российские культурные центры, Фонд «Русский мир» создает многочисленные центры и кабинеты русского языка в университетах разных стран мира, осуществляются программы по работе с соотечественниками за рубежом. Все это - важная и нужная работа. Однако ее эффективность была бы гораздо выше, если бы государство основные усилия, в том числе и финансовые, сконцентрировало на создании в России основы ее «мягкой силы», того, чему могли бы симпатизировать жители других стран, что могло бы притягивать их к нашей стране. Пока Россия воспринимается в мире как государство с крайне коррумпированной системой управления, отсталым сервисом, живущее почти исключительно за счет экспорта энергоносителей, пропагандистские усилия вряд ли принесут большие успехи.

В этой ситуации крайне странной и контрпродуктивной выглядит идея критики государств Запада, в частности по вопросам «прав человека». В феврале 2012 года в статье «Россия в меняющемся мире» В.В.Путин предостерег от попыток вести полемику со «старыми демократиями» по принципу «сам дурак»¹⁹. Развивая эту мысль, российские авторы назвали такие попытки «неуклюжими». Они отмечали: «Составление списков лиц, которым запрещен въезд в Россию (хотя они к нам и не собирались); защиту преследуемых зарубежным правосудием российских граждан (в число которых почему-то попадают торговцы оружием и наркотиками); создание «Белых книг» о нарушениях прав человека в США и Европе (но отчего-то не в КНР, Туркменистане или КНДР, где ситуация, видимо, не столь удручающая). Несерьезность этого курса не в том, что на Западе все в порядке (там случается всякое), но его проводит страна, где пытают в полицейских участках, в армии до смерти забивают призывников, а в школы принимают за взятки. Не лучше ли направить мощь разоблачительных усилий на решение собственных проблем?»²⁰

Разъяснительная работа правительства
с общественностью других стран через НПО своей страны

Данное направление представляется потенциально гораздо более продуктивным, чем прямая пропаганда. За время существования независимой России в ней сложились и эффективно работают несколько десятков реальных НПО, занимающихся международными проблемами. Наиболее известные из них - Совет по внешней и оборонной политике, Центр политических исследований России (ПИР-Центр), Институт стратегических оценок и анализа, Институт Ближнего Востока, Центр политических и международных исследований, Международный фонд социально-экономических и политологических исследований (Горбачев-Фонд), Институт общественного проектирования, Центр анализа стратегий и технологий, Институт современного развития, Центр мировой политики и общественной дипломатии и другие. Представляя реальное гражданское общество с его проблемами и запросами, они гораздо лучше, чем государственные организации, общаются с коллегами из-за рубежа, организуя совместные конференции, семинары и другие мероприятия. Благоприятная реакция международной общественности обеспечивается как профессионализмом, так и реальной независимостью каждой из этих организаций.

В последнее время государство предпринимает значительные усилия для привлечения подобных НПО к работе по программам публичной дипломатии, оказывая им как материальное, так и организационное содействие. Материальное стимулирование международной деятельности идет по линии Общественной палаты, Фонда поддержки публичной дипломатии им. А.М.Горчакова, Фонда «Русский мир» и т. д. В организационном плане МИД России осуществляет большую координационную работу, проводит регулярные совещания с представителями НПО, поддерживает их международную деятельность, в частности сотрудничество с ООН и ее органами. В том же направлении действуют Россотрудничество и специально созданный при Общественной палате Российский общественный совет по международному сотрудничеству и публичной дипломатии. Такая деятельность представляется наиболее эффективной для осуществления целей российской публичной дипломатии.

В то же время в деятельности государства наметились и негативные тенденции. Они связаны с тем, что бюрократии гораздо легче работать не с реальными, а с подставными псевдо-НПО, которые она полностью контролирует, чем с независимыми представителями гражданского общества. Именно поэтому она сегодня делает попытки восстановить систему «приводных ремней», создавая НПО, которые в действительности таковыми не являются. Ведь нельзя же всерьез считать частью гражданского общества организации, члены которых назначаются органами государственной власти, созданные решением государственных органов, среди учредителей которых - также почти исключительно различные министерства и ведомства. При этом многие из таких организаций выполняют важные функции стимулирования внешнеполитической деятельности. Признавая эту роль, не следует, однако, слишком полагаться на их возможности в области публичной дипломатии как таковой, так как их государственный характер очевиден для зарубежных партнеров.

Одновременно с созданием псевдо-НПО наметилась тенденция на ограничение независимого финансирования реальных НПО. Причина здесь в том же - стремлении бюрократии привязать к себе реальные НПО, переведя их исключительно на государственное финансирование. На это, в частности, направлены принятые в 2012 году изменения в законодательство о некоммерческих организациях (НКО), согласно которым те из них, которые занимаются политической деятельностью, должны быть зарегистрированы в качестве «иностранного агента». При всей неясности того, чтó подразумевать под «политической деятельностью», очевидно одно - желание затруднить получение зарубежного финансирования рядом наиболее активных и независимых от государства НКО.

Эта тенденция представляется бессмысленной и вредной по следующим причинам. Бессмысленна она потому, что исходит из ложной идеи, согласно которой источник финансирования определяет лояльность. Достаточно вспомнить, что в СССР все организации финансировались государством, но это не помешало творческим союзам, Академии наук СССР и другим подобным организациям фактически поддерживать оппозицию. В то же время Палестинская национальная администрация фактически полностью финансируется Израилем, но проводит антиизраильский курс. Конечно, некоторая связь между финансированием и лояльностью существует, но она отнюдь не делает финансируемых «агентами». В конечном счете все зависит от гораздо большего количества факторов, и НПО более разумно оценивать по их реальной деятельности, а не по источникам финансирования.

Вредна же она потому, что ведет к совершенно иным, чем задумано, последствиям. По мнению ведущего эксперта по публичной дипломатии Т.В.Зоновой, новый закон «вызывает озабоченность как в России, так и за рубежом и провоцирует протестные настроения»²¹. Кроме того, ограничения иностранного финансирования на практике лишает НПО самостоятельности. Их финансирование возможно из четырех источников: собственное государство, негосударственные средства из своей страны, гранты иностранных государств, зарубежные негосударственные источники. Именно сочетание всех источников делает их более независимыми от каждого из них. В условиях невозможности получения иностранного финансирования и отсутствия законодательных механизмов поддержки НПО национальными бизнес-структурами реальные НПО становятся все более зависимыми от собственного государства.

Хорошо это или плохо? Если государство рассматривает НПО как дополнительный механизм пропаганды, то это удобно. Но если считать, что НПО необходимы для независимого анализа политики государства, внесения альтернативных предложений, реального отражения интересов гражданского общества, то эта тенденция крайне негативна.

Непосредственное общение между гражданскими
обществами и представляющими его НПО разных стран

Выше речь шла об аспектах публичной дипломатии, касающихся государственной политики. Однако в современных демократических государствах с развитыми гражданскими обществами все большее значение приобретают непосредственные контакты между этими обществами, в том числе и через представляющие их НПО. Сама концепция государства меняется. Сегодня государственная власть рассматривается не как некая сакральная субстанция, имеющая собственные ценности и интересы, а как слуга общества, часть сферы обслуживания граждан в политической сфере, нанятый налогоплательщиками для обеспечения их безопасности и комфортной жизни. В этом смысле НПО как результат самоорганизации общества не должны рассматриваться как инструмент государственной политики, но, наоборот, государство должно обслуживать НПО, в том числе и в их стремлении развивать международную деятельность. Именно такая деятельность как сугубо общественная инициатива и может быть названа в полном смысле слова «общественной». Такое понимание «общественной дипломатии» как диалога на уровне неправительственных организаций, в отличие от более общей «публичной», включающей в себя все вышеперечисленные компоненты, в российской литературе уже сложилось²².

Российская государственная власть понимает возросшее влияние общественной дипломатии на формирование международной повестки дня. Об этом ясно заявил министр иностранных дел С.В.Лавров на заседании Российского общественного совета по международному сотрудничеству и публичной дипломатии в мае 2012 года. Он, в частности, отметил, что для обеспечения национальных интересов России невозможно обойтись без ресурсов публичной дипломатии, и выразил обеспокоенность тем, что «пока плотность присутствия наших специалистов, организаций на международной арене по разным причинам не соответствует той роли, которую Россия играет как одно из ведущих государств мира»²³.

Для обеспечения большей «плотности» необходимо еще решить множество проблем, в том числе и описанных выше. Но вопрос заключается и в том, как понимать «национальные интересы». Бюрократия уверена, что обладает монополией на их интерпретацию. Однако в современном демократическом обществе никакая власть, и тем более никакая отдельная партия, пусть даже на данный момент находящаяся у власти, такой монополией обладать не должна. Попытки выдавать собственные корыстные или корпоративные интересы за «национальные» неприемлемы, именно они и ведут к ограничению независимой деятельности институтов реального гражданского общества. Истинно национальную повестку дня может формировать только все общество в целом, и государственные институты в этом процессе должны участвовать на равных основаниях. Только все общество способно на «государственное мышление», о котором говорил еще К.Маркс, противопоставляя его бюрократическому.

Любая демократическая партия или группа, находясь у власти, должна быть заинтересована в реальной гражданской инициативе, так как источник ее власти - общество. Попытки ограничить деятельность НПО свидетельствуют об авторитаризме власти. В задачи же НПО, занимающихся международными вопросами, входит объективный анализ ситуации и представления различных, альтернативных предложений по решению внешнеполитических проблем. Такое обеспечение правительства и общества независимой информацией создаст основу для более рациональной и взвешенной внешней политики государства, лучше представит ему различные варианты действий. Как отмечает А.В.Долинский, «одной из функций системы публичной дипломатии является обратная связь - изучение существующего отношения к государству и трансляция его руководству страны»²⁴. Кто, как не независимые НПО, способен предоставить объективные оценки, а не то, что приятно слышать руководству? И источник финансирования не имеет никакого значения. Если меры, предлагаемые той или иной НПО, не подрывают национальную безопасность России, их можно, по крайней мере, открыто обсудить. Если эти меры совпадают с интересами какой-то другой страны, то в современном мире это нормально - ведь Россия не окружена врагами, ее интересы часто совпадают с интересами различных государств-партнеров. А судить о том, соответствует ли деятельность той или иной организации национальным интересам, должно все общество в целом, а не только бюрократия.

Публичная дипломатия - сравнительно новая сфера как для государства, так и общества. Для придания ей большей эффективности нужны совместные усилия. Главное для государства - понять, что деятельность эта должна осуществляться не в интересах какой-то политической группы или бюрократического клана, а общества и страны в целом. В интересах активизации публичной дипломатии было бы целесообразно по примеру других стран назначить должностное лицо или ведомство, которое координировало бы ее на общегосударственном уровне. Например, можно было ввести должность заместителя министра иностранных дел по публичной дипломатии, либо передать соответствующие полномочия Россотрудничеству.

Главное для НПО - ясно осознавать, что, выступая на международной арене, они представляют Россию в целом, все общество, в том числе и государство, а не собственные корыстные или рекламные интересы. С этим связано и то, что законная и необходимая критика внешней политики страны, которая может и должна звучать во внутренних дискуссиях, не всегда уместна за рубежом. Такая критика порой выглядит странно даже для иностранцев, у которых принято разбираться с собственными правительствами самим, а не жаловаться на него другим. В такой ситуации особенно актуальным представляется истинно патриотическое высказывание А.С.Пушкина: «Я, конечно, презираю отечество мое с головы до ног - но мне досадно, если иностранец разделяет со мною это чувство».

Задача НПО за границей должна заключаться в налаживании связей с зарубежными коллегами, организации мероприятий, способствующих активизации научных и культурных связей российского и зарубежных обществ, и в предоставлении российскому правительству и обществу в целом объективных оценок международной ситуации и имиджа России в мире. Такая деятельность будет во многом способствовать созданию образа России за рубежом как открытой, свободной страны, заботящейся о развитии и популяризации собственных научных и культурных достижений.

 ¹Указ о мерах по реализации внешнеполитического курса. 7 мая 2012 г. //http://www.kremlin.ru/acts/15256

 ²What is Public Diplomacy? //http://fletcher.tufts.edu/Murrow/Diplomacy

 ³Definitions of Public Diplomacy //http://fletcher.tufts.edu/Murrow/Diplomacy/Definitions 

 ⁴Murrow 100th Anniversary Conference //http://fletcher.tufts.edu/Murrow

 ⁵Under Secretary for Public Diplomacy and Public Affairs //http://www.state.gov/r/

 ⁶Indian Public Diplomacy //http://www.indiandiplomacy.in/AboutUs.aspx

 ⁷Стенографический отчет о встрече с представителями общественных организаций.19 сентября 2008 г. //http://www.kremlin.ru/transcripts/1467

 ⁸http://polit.ru/article/2008/06/03/memorial/

 ⁹Там же.

¹⁰Nicholas J. Cull, «Public Diplomacy» Before Gullion //http://uscpublicdiplomacy.org/pats/gullion

¹¹Маркс К., Энгельс Ф. Соч. T. l. С. 272.

¹²Долинский А.В. Практические вопросы оптимизации российской публичной дипломатии. 16.03.2010  //http://www.russkiymir.ru/russkiymir/ru/analytics/article/news0004.html

¹³Шершнев И.Л. Общественная дипломатия: стратегический ресурс геополитики России //Мир и политика. 2011. №10 (61) //http://mir-politika.ru/148-obschestvennaya-diplomatiya-strategicheskiy-resurs-geopolitiki-rossii.html

¹⁴Совещание послов и постоянных представителей России. 9 июля 2012 г. //http://www.kremlin.ru/news/15902

¹⁵Joseph S. Nye. Soft Power. The Means to Success in World Politics. Cambridge, M.A.: Public Affairs, 2004. Р. 5.

¹⁶Фонд поддержки молодых ученых. США //http://funduma.ru/2011/12/usa/

¹⁷ОЭСР: Расходы на образование в России составляют всего 5,5% ВВП. РБК. 11.09.2012 //http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20120911152632.shtml

¹⁸Больницы и школы заплатят за оборону. Газета.ru. 18.07.2012 //http://www.gazeta.ru/financial/2012/07/18/4684733.shtml

¹⁹Путин В.В. Россия и меняющийся мир //Московские новости. 27.02.2012 //http://mn.ru/politics/20120227/312306749.html

²⁰Козловский Б.П., Лукин П.В. От активности к эффективности. Когда внешняя политика избавится от советского наследия //Россия в глобальной политике. 2012. №3. Май-июнь //http://www.globalaffairs.ru/number/Ot-aktivnosti-k-effektivnosti-15594

²¹Зонова Т.В. Публичная дипломатия и ее акторы //http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=681

²²См.: Долинский А.В. Что такое общественная дипломатия и зачем она нужна России? 12.09.2012 //http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=791

²³Российская газета. 25.05.2012 //http://www.rg.ru/2012/05/25/problema-site.html

²⁴Долинский А.В. Указ. соч.