На 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке бразильская делегация распространила документ под заголовком «Ответственность при защите. Основные положения для развития и продвижения концепции», содержавший предложение о разработке одноименной концепции и проект ее основных положений1. В документе прямо не упоминается операция НАТО в Ливии в 2011 году, но из его текста нетрудно сделать вывод, что непосредственным толчком для появления этой бразильской инициативы стало откровенное извращение блоком НАТО и его «партнерами» мандата Совета Безопасности ООН, выданного этому блоку в соответствии с резолюцией 1973 СБ ООН в марте 2011 года для введения на территории Ливии зоны, запретной для полетов ливийских ВВС, с целью прекратить использование режимом Каддафи военной авиации против гражданского населения своей страны2.

В преамбуле этой резолюции СБ ООН содержалась ссылка на «ответственность ливийских властей по защите ливийского населения» - термин, заимствованный из концепции «Ответственность по защите», ставшей объектом широкой дискуссии в кругах ООН и среди юристов-международников в начале 2000-х годов, которая была инициирована рядом политических деятелей и специалистов по международному праву Великобритании и США, представляющих англо-саксонскую школу международного права. Она, в свою очередь, по существу, явилась продолжением другой, не менее широкой дискуссии по вопросу о концепции «гуманитарной интервенции», которая была начата теми же инициаторами в 1980-1990-х годах для оправдания вооруженного вмешательства Запада с целью форсирования распада Югославии, остававшейся в то время последним независимым геополитическим фактором на Балканах, и отделения от нее края Косово. Поэтому есть смысл напомнить об основных тезисах обеих концепций, прежде чем перейти к анализу самой бразильской инициативы.

От «гуманитарной интервенции» к «Ответственности по защите»

Суть обсуждавшейся с 1980-х годов концепции «гуманитарной интервенции» состояла в том, что если в какой-либо стране начинались преследования со стороны властей или части населения в отношении других групп населения, сопровождавшиеся масштабными нарушениями его прав (геноцид, этническая чистка и т. п.), и правительство этой страны не принимало мер для прекращения таких нарушений, то это давало другим государствам право вмешаться для защиты населения, в том числе и военным путем. «Активисты» такого вмешательства отстаивали допустимость в этих случаях «гуманитарной интервенции», то есть военного вмешательства извне под флагом помощи мирным жителям, причем без санкции СБ ООН - небезызвестный американский сенатор Дж.Маккейн предложил создать для осуществления таких интервенций «Лигу демократических государств»3. В то же время значительная часть политических кругов и юристов Европы выступала достаточно сдержанно, предпочитая действовать в таких случаях через ООН и ее СБ.

С прекращением существования СССР администрации Клинтона и Дж.Буша-младшего сделали эти взгляды государственной политикой США и блока НАТО. Стратегические доктрины НАТО 1999 года и США - 2002 и 2006 годов уже включали «право» США и НАТО осуществлять военное вмешательство в любом районе мира по решению соответственно Президента США или Совета НАТО, независимо от позиции СБ ООН. Доктрина НАТО 1999 года, избегая упоминания термина «гуманитарная интервенция», имела в виду именно ее, когда оправдывала такое вмешательство тем, что, в частности, серьезные экономические, социальные и политические трудности, этническое и религиозное соперничество, территориальные споры, недостаточные или неудачные попытки реформ, нарушения прав человека, распад государств и т. п. могут вызвать массовую эмиграцию и обострение внутриполитической обстановки, «дестабилизировать обстановку в пределах или за пределами Евроатлантического региона», что, в свою очередь, может привести к кризисам и вооруженным конфликтам и затронуть безопасность стран - членов НАТО, равно как и других государств (п. 20)4. Так же были построены и стратегические доктрины США 2002 и 2006 годов.

Но взятый США и НАТО курс на игнорирование норм международного права о применении силы в международных отношениях, подрывавший авторитет ООН и ее СБ, а также войны, начатые во исполнение своих доктрин блоком НАТО против Югославии в 1999 году и Вашингтоном - против Ирака в 2003 году в одностороннем порядке, в обход СБ ООН и с катастрофическими последствиями для населения, вызвали вскоре кризис в отношениях между Европой и США внутри НАТО и дали толчок процессу определенной переоценки ценностей в политических и общественных кругах остального мира, особенно в Европе и Канаде, а также среди юристов-международников этих стран.

Отражая это беспокойство и стремясь установить международно-правовые рамки легитимных действий международного сообщества по прекращению гуманитарных катастроф и соотношение этих действий с уважением суверенитета государств, тогдашний Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан несколько раз - в том числе на 54-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1999 году, после начала войны странами НАТО против Югославии, и на 56-й сессии ГА ООН в 2001 году - призвал СБ ООН обсудить вопрос о том, как поступать международному сообществу в случае угроз геноцида или сравнимых с ним массовых нарушений прав человека. Даже если «гуманитарные интервенции» Индии в 1971 году в Восточном Пакистане, Вьетнама - в Камбодже в 1978 году и Танзании - в Уганде в 1979 году, говорил К.Аннан,  «в глазах всего мира оправдывались характером режимов, против которых они были направлены… все три случая были по-разному восприняты международным сообществом и вызвали беспокойство, потому что эти интервенции были односторонними, никто не уполномочивал государства предпринять эти акции, и это создает тревожный прецедент». «Только СБ ООН, - закончил К.Аннан, - полномочен решать, что в том или ином государстве создалась угрожающая внутренняя ситуация, которая требует силового вмешательства»5.

В ответ на призыв К.Аннана правительство Канады создало в 2000 году Международную комиссию по вопросам вмешательства и государственного суверенитета (ее еще называют Комиссией Эванса - Сахнуна, по именам ее сопредседателей), которая в 2001 году представила на рассмотрение Генерального секретаря и членов ООН доклад «Ответственность по защите» («The Responsibility to Рrotect»)6, расходившийся в подходе к осуществлению «гуманитарных интервенций» с доктринальными документами США и НАТО, поскольку он содержал более сбалансированные критерии их легитимности и практического осуществления, особо подчеркивая, что они могут проводиться лишь по решению СБ ООН. Однако К.Аннан явно стремился форсировать выработку официальной позиции ООН по проблематике «гуманитарных интервенций» и фактически заменившей ее концепции «Ответственность по защите», подчеркнуть в ней ключевую роль СБ ООН и закрепить ее в официальном решении ООН, а не просто в докладе неофициально сформированной Канадой международной группы экспертов. Соответственно, вопрос об «Ответственности по защите» был включен К.Аннаном в программу работы созданной им в ООН в 2004 году «Группы мудрецов» - комиссии экспертов на высоком уровне, готовившей рекомендации о путях дальнейшего развития и реформы ООН и ее Устава.

Доклад этой группы был опубликован в 2004 году7 и в том, что касается вопроса о концепции «Ответственность по защите», практически продублировал основные выводы Комиссии Эванса - Сахнуна. Ее доклад исходит из того, что главное внимание следует уделять прекращению насилия с помощью посредничества и других мирных методов и защите людей с помощью таких мер, как направление гуманитарных, правозащитных и полицейских миссий. Сила, если она требуется, должна применяться в качестве крайнего средства, причем по решению СБ ООН, подчеркивают авторы доклада (пп. 200-201).

Сформулированные в докладе «Группы мудрецов» достаточно сбалансированные тезисы, касающиеся «Ответственности по защите», были положены в основу соответствующих положений проекта Итогового документа саммита государств - членов ООН о путях развития ООН в ХХI столетии, который согласовывался в трудных дебатах в Специальном комитете ООН в течение нескольких месяцев, вплоть до открытия саммита в начале юбилейной, 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2005 года. После трех дней работы саммит без голосования одобрил его резолюцией
ГА ООН8.

Пункты 138-139 Итогового документа заявляют об «обязанности каждого государства защищать* (  *Следует иметь в виду, что ко времени принятия этой резолюции термин «ответственность по защите» еще не устоялся в русскоязычных документах ООН, как и в российской международно-правовой литературе в целом. Поэтому в русском тексте данной резолюции употребляются термины «обязанность защищать», «обязанность по защите» и т. д. применительно к государствам,  международному сообществу, ООН и региональным организациям.) свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности», принимая необходимые меры для «предотвращения таких преступлений, в том числе подстрекательств к ним». Международное сообщество, «действуя через ООН», обязано использовать дипломатические, гуманитарные и другие мирные средства в соответствии с главами VI и VIII Устава, для того чтобы содействовать защите населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. «В этой связи мы готовы предпринять коллективные действия, своевременным и решительным образом, через СБ ООН, в соответствии с Уставом, в том числе на основании главы VII, с учетом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве с соответствующими региональными организациями, в случае необходимости, если мирные средства окажутся недостаточными, а национальные органы власти явно окажутся не в состоянии защитить свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности» (п. 139).

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что Специальный комитет ООН, согласовавший окончательный текст вышеизложенных положений Итогового документа, сохранил все основные выводы Группы высокого уровня, но сократил перечень правовых оснований для проведения военных операций в гуманитарных целях, оставив лишь геноцид, военные преступления, этнические чистки и преступления против человечности, а также, что особенно важно, убрал все «лазейки» для принятия решений о таких операциях в обход СБ ООН*.  (*Доклад Комиссии Эванса - Сахнуна предусматривает в качестве одной из таких «лазеек» возможность использования процедуры, выработанной в 1950 г. при принятии резолюции ГА ООН 377 А (V) «Объединение во имя мира» («Uniting for Peace») на тот случай, когда СБ ООН будет не в состоянии принимать решения во исполнение главы VII Устава ООН вследствие отсутствия единогласия между его постоянными членами. Эта процедура предусматривает созыв чрезвычайной специальной сессии ГА ООН по просьбе СБ или большинства членов ГА для принятия двумя третями голосов рекомендации «о коллективных действиях... включая, при необходимости, применение вооруженных сил»
(пп. 6.28-6.30). Кроме того, в разделе этого доклада о роли региональных организаций при проведении военных операций по защите гражданского населения напоминается, что в соответствии с главой VIII Устава ООН (ст. 53) они имеют право на проведение таких операций при условии получения соответствующих полномочий от СБ ООН. Однако при этом, со ссылкой на практику СБ при проведении подобных операций в Либерии и Сьерра-Леоне в 1990-х гг., допускается, что такие полномочия могут быть получены после начала или даже после завершения операции (пп. 6.34-6.35).)

 Это, правда, не означает, что на Западе не возникнет соблазна вернуться к этим «лазейкам» в будущем.

Военная операция НАТО в Ливии и появление
бразильского проекта основных положений
концепции «Ответственность при защите»

Однако семимесячная военная операция НАТО против законного правительства Ливии, начатая в марте 2011 года c cанкции СБ ООН, показала, что ведущие страны НАТО, которые сами одобрили в 2005 году резолюцию ГА ООН A/RES/60/1 с основными положениями концепции «Ответственность по защите» и которые публично заявили в новой стратегической доктрине НАТО 2010 года о своем стремлении действовать на международной арене в соответствии с международным правом и считаться с принципом главной ответственности СБ ООН за поддержание международного мира и безопасности, на деле извратили смысл мандата, полученного альянсом от СБ ООН в резолюции СБ 1973 (2011 г.) как раз в соответствии с концепцией «Ответственность по защите», а также смысл самой этой концепции и использовали этот мандат как ширму для продвижения своих геополитических интересов. Более того, госсекретарь США Х.Клинтон в интервью 31 октября
2011 года заявила, что война с Ливией «является реальной моделью того, как мы намерены поступать («what we mean»)… Мы должны действовать более энергично и гибко в отношении стоящих перед нами вызовов, и нам нечего этого стесняться, ведь нет единой модели для каждой ситуации»9.

Соответственно, в настоящее время ряд ведущих членов НАТО при поддержке монархий Персидского залива ведут дело к тому, чтобы эту отработанную в Ливии «модель» смены режима под «гуманитарным» предлогом и как бы в рамках концепции «Ответственность по защите» применить к Сирии. При всех ошибках и недостаточной внутриполитической гибкости правительства Сирии совершенно очевидно, что против Сирии ведется такая же информационная война, все примирительные инициативы правительства так же игнорируются, в сообщениях западных СМИ о жертвах беспорядков умалчивается, что от 20 до 30% жертв столкновений между оппозицией и силами охраны правопорядка - это полицейские и солдаты, убитые или раненные вооруженными отрядами повстанцев, и что в Сирии были задержаны более 400 боевиков, прибывших из Турции, Ирака, Саудовской Аравии и ОАЭ, которых западная пресса без разбору выдает за дезертиров из сирийской армии. Как и в случае с Ливией, лидеры ряда западных стран выступают с заявлениями о том, что Президент Сирии Б.Асад «утратил легитимность», призывают оппозицию не сдавать оружие, которое доставляется им через Ливан, Турцию, Ирак и другие страны, не соглашаться на предложенную властями амнистию и не вступать в предложенный Лигой арабских государств диалог с Дамаском, а начиная с августа 2011 года оппозиция вместо начала диалога стала просить НАТО, точно в соответствии с ливийской «моделью», о введении «бесполетной зоны» в Сирии, и в середине января 2012 года эмир Катара, сыгравший роль одного из активистов свержения режима Каддафи, призвал к военной интервенции арабских стран в Сирии10.

Проанализировав ход и итоги операции НАТО в Ливии, ряд известных западных политологов и юристов пришли к выводу, что из всех составных элементов концепции «Ответственность по защите» Запад сегодня явно отдает приоритет военным операциям, не дожидаясь, пока будут использованы все средства мирного урегулирования. В западных научных журналах можно проследить стремление некоторых юристов-международников включить новые элементы в концепцию «Ответственность по защите», соответствующие
геополитическим интересам Запада, а именно: приоритет военных операций и «свержение коррумпированного лидера», которые «становятся скорее правилом, чем исключением при проведении гуманитарных интервенций»11.

Однако похоже, что «ливийская модель» вызывает большие сомнения в международном сообществе, которые как раз и нашли отражение в бразильском проекте основных положений концепции «Ответственность при защите», распространенном на 66-й сессии
ГА ООН осенью 2011 года.

Основные положения бразильского проекта
концепции «Ответственность при защите»

Бразильский проект основывается на тщательном анализе ключевых положений концепции «Ответственность по защите», согласованных Специальным комитетом ГА ООН в 2005 году после длительных, интенсивных переговоров и затем включенных в Итоговый документ саммита государств - членов ООН 2005 года (пп.138-139 резолюции ГА ООН A/RES/60/1 от 24.10.2005), а также, не заявляя об этом прямо, на критическом анализе выполнения блоком НАТО мандата СБ ООН на проведение военной операции в Ливии. Проект констатирует, что, признав главную ответственность каждого государства за защиту собственного населения, вышеупомянутый Итоговый документ 2005 года ввел одновременно ограничения на использование силы международным сообществом при осуществлении его ответственности за защиту по трем критериям: а) с точки зрения существа событий в государстве (то есть лишь в ответ на геноцид, военные преступления, этнические чистки и преступления против человечности); в) с точки зрения временного порога для применения силы (то есть лишь в случае явной неспособности государства выполнять свою ответственность по защите, а также после использования всех мирных средств для урегулирования конфликта); и с) с точки зрения процедуры принятия решения (то есть через СБ ООН, в соответствии с главами VI и VII Устава ООН) и на основе анализа ситуации в каждом отдельном случае (п. 5).

Бразильский проект подчеркивает различие между коллективной ответственностью, которая вполне может быть реализована путем мер, не являющихся принудительными, и коллективной безопасностью. Переход от первых ко вторым допустим лишь при возникновении особой ситуации применения силы против гражданского населения или угрозы таких действий, которая может быть охарактеризована как угроза международному миру и безопасности. Проект проводит также четкое различие между военными и невоенными принудительными мерами с тем, чтобы избегать неосмотрительного применения силы. Даже в случаях, когда применение военной силы оправдано как справедливое, правомерное и разумное, оно приводит к большим людским и материальным потерям, поэтому абсолютно необходимо всегда стремиться до конца использовать все варианты дипломатических решений при любом конфликте. Применению силы как крайней меры, предпринимаемой международным сообществом при реализации своей ответственности по защите, должен в каждом отдельном случае предшествовать всеобъемлющий и трезвый анализ возможных последствий военных действий (пп. 6-7).

Хотя могут возникать ситуации, в которых международное сообщество может рассматривать возможность военной операции с целью предотвращения гуманитарной катастрофы (п. 8), отмечается в бразильском проекте, но не надо забывать, что в целом ряде случаев силовые интервенции лишь осложнили существующие конфликты, позволили террористам проникнуть туда, где их прежде не было, создали новые очаги насилия и увеличили уязвимость гражданского населения (п. 9). В результате сегодня возникло растущее понимание того, что концепцией «Ответственность по защите» злоупотребляли для достижения совершенно иных целей,  в частности  для таких, как смена режима,  а не для целей защиты гражданского населения (п. 10).

Поэтому международное сообщество при реализации своей ответственности по защите должно проявлять большую ответственность при защите. Обе концепции должны развиваться совместно, опираясь на согласованные основополагающие принципы, параметры и процедуры,  в частности на следующие (п. 11):

(a) именно упор на превентивную дипломатию уменьшает риск вооруженного конфликта и связанных с ним жертв;

(b) международное сообщество должно предпринимать серьезные усилия для использования всех имеющихся мирных средств защиты населения от угрозы насилия в соответствии с принципами и целями, закрепленными в Уставе ООН и Итоговом документе 2005 года;

(c) применение силы, в том числе при исполнении ответственности по защите, должно происходить во всех случаях с санкции СБ ООН в соответствии с главой VII Устава ООН или, в исключительных случаях, с санкции ГА ООН в соответствии с ее резолюцией 377 (V);

(d) разрешение на применение силы должно быть ограничено правовыми, оперативными и временными критериями. Масштаб военных действий должен соответствовать букве и духу мандата, выданного СБ или ГА ООН, и военные действия должны осуществляться строго в соответствии с международным правом, особенно международным гуманитарным правом и международным правом вооруженных конфликтов;

(e) применение силы должно сопровождаться по возможности минимальным насилием и дестабилизацией обстановки. Ни при каких условиях оно не должно наносить больше ущерба, чем тот, ради предотвращения которого было разрешено применять силу;

(f) при планировании применения силы следует исходить из того, что военные действия должны быть разумными, пропорциональными и ограниченными лишь целями, установленными СБ ООН;

(g) эти руководящие принципы должны соблюдаться на всем протяжении разрешенного периода применения силы, от принятия резолюции до отмены разрешения на военную операцию новой резолюцией;

(h) необходимо разработать новые, расширенные процедуры СБ ООН для контроля и оценки метода толкования и исполнения резолюций с целью обеспечить реализацию ответственности при защите;

(i) СБ ООН должен обеспечить подотчетность тех, кому даны полномочия применить силу.

Бразилия выдвинула свое предложение - что дальше?

По существу, бразильская инициатива о разработке новой концепции «Ответственность при защите»  предлагает создать свод правил, которые удерживали бы международное сообщество в будущем от принятия поспешных решений о проведении военных операций с целью защиты гражданского населения, а в случае принятия решений о таких операциях - побуждали бы международное сообщество строго придерживаться этой концепции и мандата СБ ООН на всем протяжении конфликта.

 Представляется, что предложенная Бразилией новая концепция отвечает интересам России, поскольку идея ужесточить на будущее правила проведения санкционированных СБ ООН военных операций для защиты гражданского населения и обеспечить более эффективный контроль за ними со стороны СБ ООН позволила бы в случае ее принятия и реализации ограничить возможности «активистов» на Западе и Ближнем Востоке чуть что хвататься за оружие, игнорируя мирные способы урегулирования разногласий, манипулировать мандатом СБ ООН, превращая его, как образно выразился министр иностранных дел России С.В.Лавров, в «полигон», где штампуются документы по смене режимов в суверенных государствах, и осуществлять собственные геополитические проекты, прикрываясь флагом ООН, как это произошло в Ливии. Она также отвечает постоянно проводимой внешнеполитическим руководством России линии на то, чтобы добиваться взаимоприемлемых решений конфликтных ситуаций политическими методами, поскольку именно они, в отличие от силовых методов, приводят к долгосрочным решениям внутренних конфликтов12.

Россия в выступлении постоянного представителя России при ООН В.И.Чуркина в СБ ООН 9 ноября 2011 года уже поддержала бразильскую инициативу как «представляющую несомненный интерес» и выразила готовность «принять конструктивное участие в ее дальнейшей разработке»13. Но в то же время заметна определенная настороженность  в отношении нее среди части российских специалистов-международников, высказывающих опасения, что ее активная поддержка может иметь обратный эффект и как бы окончательно узаконить концепцию «Ответственность по защите», которая была выдвинута ранее Западом с целью легитимизировать вооруженное вмешательство во внутриполитические конфликты в других странах, но которая не была  оформлена в ООН в качестве полновесной концепции.

Действительно, концепция «Ответственность по защите» не носит характера международного договора и на данном этапе она содержит лишь основные тезисы и не разработана до последней детали. Но при всем при том резолюция ГА ООН с текстом Итогового документа, содержащая эти основные тезисы и принятая без голосования после трехдневных заседаний глав государств - членов ООН осенью 2005 года, выражает согласованное мнение всех членов ООН и поэтому имеет достаточно большой моральный и политический вес. Именно на концепции «Ответственность по защите» построена фраза об «ответственности ливийских властей по защите ливийского населения», которая включена в преамбулу резолюции СБ ООН 1973 (2011 г.) в качестве юридического основания для выдачи мандата на применение силы для операции в Ливии.

Эта концепция содержит целый ряд важных положений, прежде всего о главной ответственности СБ ООН в вопросах сохранения международного мира и безопасности, которые могут быть успешно использованы уже сейчас с выгодой для России в политическом плане и работу над которой следовало бы продолжать и далее, к чему, собственно, и призывает бразильская инициатива. То есть де-факто концепция «Ответственность по защите» работает уже сейчас, нравится это кому-то или нет, и поэтому выбор перед Россией стоит простой: или устраниться от развития и закрепления бразильской инициативы в официальном документе ООН и тем самым упустить возможность получить международно-правовой инструмент для ограничения геополитической инженерии Запада и возможностей злоупотреблять концепцией «Ответственность по защите» с целью замены политически неугодных ему режимов на угодные, или же принять в работе над бразильским проектом активное участие и получить такой инструмент. Как показало обсуждение бразильской идеи в ООН 21 февраля 2012 года, она уже получила поддержку целого ряда государств,  поскольку опыт войны НАТО в Ливии, в результате которой в этой стране усиливается опасность анархии и раскола,  научил кое-чему достаточно широкий круг стран.

Прежде всего, положения бразильского проекта полностью отвечают  духу Совместного коммюнике по итогам встречи заместителей министров иностранных дел государств БРИКС по ситуации на Ближнем Востоке и в Северной Африке 24 ноября 2011 года в Москве14. На открытых дебатах в СБ ООН 9 ноября 2011 года по защите мирного населения во время вооруженных конфликтов и во время обсуждения бразильской инициативы в ООН 21 февраля
2012 года все страны БРИКС в той или иной форме  поддержали ее, и это открывает возможность договориться о совместной поддержке этой инициативы группой БРИКС.

Как следует из обсуждения этой инициативы в ООН 21 февраля 2012 года, среди «активистов» из стран НАТО и их ближневосточных партнеров есть беспокойство в связи с тем, что бразильская инициатива, ставящая во главу угла использование мирных способов урегулирования внутренних конфликтов в государствах, направлена на ограничение применения силы под предлогом защиты мирного населения при урегулировании таких конфликтов и на ужесточение контроля со стороны СБ ООН над ее применением. Поэтому в выступлениях представителей ведущих стран Запада, поддержавших в принципе необходимость продолжения обсуждения бразильской инициативы, явно заметна настороженность в отношении ее возможных последствий. А это вынуждает и Бразилию действовать осмотрительно, чтобы не войти в прямую конфронтацию с Западом.

Но это еще одна причина, по которой было бы важно, чтобы страны БРИКС сообща выступили в защиту бразильской инициативы, оказав тем самым политическую поддержку Бразилии.  Это можно было бы сделать, например, в форме совместного заявления стран БРИКС о поддержке бразильского документа, или в форме соавторства для распространения его в качестве официального документа 66-й сессии ГА ООН, или в форме совместной подготовки на его основе проекта резолюции ГА ООН.

С  учетом всего вышеизложенного, интересам России, как представляется, соответствовало бы активное участие в дальнейшей работе как над текстом новой концепции «Ответственность при защите», так и  над текстом новых, расширенных процедур СБ ООН для контроля и оценки метода толкования и исполнения его резолюций с целью обеспечить реализацию ответственности при защите и для обеспечения подотчетности тех, кому будут даны полномочия применить силу, предусмотренных пунктом 11(h) бразильского документа. Эта работа могла бы проходить сначала, например, в рамках инициативной группы стран БРИКС, а затем в рамках специально созданного Спецкомитета ГА ООН (что предпочтительно, так как позволило бы быстрее провести эту работу) или Шестого (Юридического) комитета ГА ООН, с тем чтобы отработать более детальные формулировки по затронутым бразильцами вопросам и текст проекта сопроводительной резолюции для принятия ее в ГА ООН с текстом новой концепции в качестве приложения.

В ходе этой работы было бы целесообразно включить в новую концепцию некоторые вышеприведенные положения из доклада Комиссии Эванса - Сахнуна. В частности, тот тезис, что военное вмешательство в целях защиты гражданского населения не должен использоваться для «попутного» изменения границ государства, или для содействия осуществлению планов воюющих групп на само-определение, или для свержения правящего режима.

Было бы также полезно включить положение из того же доклада о том, что если вопрос о возможности военного вмешательства рассматривается в период, когда в государстве происходит внутренний конфликт между правящим режимом и повстанцами, то следует прежде всего побуждать участников конфликта к переговорам и поискам компромисса и лишь после провала всех попыток усадить их за стол переговоров, вследствие жесткой позиции одного или нескольких из них, «может быть рассмотрена возможность военного вмешательства извне».

В то же время некоторые положения бразильского проекта вызывают определенные сомнения. Так, бразильский проект повторяет идею из доклада Комиссии Эванса - Сахнуна, позволяющую обойти СБ ООН при принятии решения о проведении военной операции в рамках концепции «Ответственность при защите» в случае, если работа СБ ООН будет парализована разногласиями между его постоянными членами. На этот случай бразильцы предлагают прибегнуть к процедуре, выработанной в 1950 году при принятии резолюции ГА ООН 377 А (V) «Объединение во имя мира» («Uniting for Peace»), предусматривающей созыв чрезвычайной специальной сессии ГА ООН по просьбе СБ или большинства делегаций ГА для утверждения двумя третями голосов рекомендации о коллективных действиях, включая применение вооруженных сил. Однако это подрывало бы  ст. 24 Устава ООН, по которой «Члены ООН возлагают на СБ ООН главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности», и, видимо, поэтому данное предложение Комиссии Эванса - Сахнуна не было включено в Итоговый документ саммита членов ООН 2005 года. Оно также явно противоречило бы основной идее бразильской инициативы, и было бы, видимо, целесообразнее вернуться к положению ст. 42 Устава ООН о том, что мандат на военное вмешательство может быть выдан лишь СБ ООН.

С другой стороны, бразильский проект не затрагивает вопрос о роли региональных организаций при проведении военных операций с целью защиты гражданского населения, но надо быть готовыми к тому, что при детальной отработке формулировок предложенной Бразилией новой концепции российские представители столкнутся с попытками протащить в нее из доклада Комиссии Эванса - Сахнуна ссылку на «модную» в последние годы тенденцию расширять права региональных организаций в вопросе о проведении военных операций, независимо от мнения СБ ООН и законного правительства «объекта» «гуманитарной помощи». Однако ст. 52 Устава ООН предоставляет региональным организациям самостоятельность только в отношении мирных способов разрешения конфликтных ситуаций, в то время как в отношении применения ими силы ст. 53 четко оговаривает необходимость предварительного получения полномочий от СБ ООН. Тем не менее доклад Комиссии Эванса - Сахнуна допускает, со ссылкой на практику СБ ООН при проведении подобных операций в Либерии и Сьерра-Леоне в 1990-х годах, что такие полномочия могут быть получены после начала или даже после завершения операции региональных организаций. Видимо, эти попытки следовало бы отводить как противоречащие ст. 53 Устава ООН.

Но и в вопросах мирного урегулирования региональная организация имеет компетенцию лишь а) в пределах региона, б) в объеме, сформулированном в ее уставных документах, и в) в отношении лишь своих членов. Что же касается любой формы применения силы региональной организацией, за исключением случаев взаимопомощи при самообороне против вооруженного нападения извне на ее членов, то применение силы такой организацией будет легитимным лишь в ответ на обращение о помощи со стороны законного правительства какого-либо государства (как входящего, так и не входящего в данный регион) или по просьбе СБ ООН. Представляется, что эти детали компетенции региональных организаций тоже было бы небесполезно закрепить в тексте новой концепции.

В общем, впереди предстоит большая работа по новой концепции, но дело того стоит.

 

 1Док. ООН A/66/551-S/2011/701 от 11 ноября 2011 г. (в оригинале - «Responsibility While Protecting. Elements for the Development and Promotion of a Concept»).

 2Док. ООН S/RES/1973 от 17.03.2011.

 3Abramowitz Morton and Pickering Thomas. Making Intervention Work. Improving the UN’s Ability to Act/Foreign Affairs. Vol. 87. №3. 2008.

 4Текст концепции цитируется по US Department of State Press Release «The Alliance Strategic Concept», NAC-S(99) 65. 1999. 24 April.

 5Аннан К. Размышления о проблеме вмешательства. Лекция 26.07.1998 в Дитчли Парке (Великобритания). См. сборник выступлений Генерального секретаря ООН «Проблема вмешательства». С. 11-12. Опубликовано Департаментом общественной информации ООН, 1999 г. ISBN 92-1-100830-1.

 6The Responsibility to Protect. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty. 2001. ISBN: 0-88936-960-7, 110 pg. // http://www.idrc.ca/EN/Resources/Publications/Pages/IDRCBookDetails.aspx? PublicationID=240. Текст доклада см. также: Док. ООН А/57/303 от 14.08.2002. От России в состав комиссии вошел нынешний уполномоченный по правам человека в России В.П.Лукин.

 7Док. ООН А/59/565 от 2 декабря 2004 г. От России в эту группу входил Е.М.Примаков.

 8Док. ООН A/RES/60/1 от 24.10.2005.

 9Clinton: Libya showed U.S. leadership to be «essential»// The Washington Post. 31.10.2011 // http://www. washingtonpost.com/world/national-security/Clinton-libya-showed-us-lead…

10См. об этом комментарий ДИП МИД России о событиях в Сирии (бюллетень №1716 от 7.11.2011); сообщение Би-би-си «Оппозиция Сирии просит НАТО о бесполетной зоне».  29.10.2011; Sly Liz. Calls in Syria for weapons, NATO intervention // The Washington Post. 2011. 29 августа; заявление постоянного представителя России при ООН В.Чуркина в статье Ю.Паниева «ООН усиливает нажим на Сирию» // «Независимая газета». 14.12.2011; Кэмерон: Асад утратил легитимность, Сирии нужны санкции //http://www.bbc.co.uk/Russian/uk/2012/01/120113_cameron_saudi_visit_arms.shtml?p…; Send Arab troops to Syria, Emir of Qatar says // http://www.france24.com/en/print/5288767?print=now; Катар предлагает направить войска арабских стран в Сирию // http://www.bbc.co.uk.russian /international/2012/01/ 120114_qatar_ syria_troops. shtml…

11Western Jon and Goldstein Joshua S. Humanitarian Intervention Comes of Age // Foreign Affairs. November-December 2011. Р. 48-49.

12Лавров С.В. Интервью «Российской газете», опубликованное 2 марта 2012 //http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0 /659599BB9047685A442589B5001D1219; Лавров С.В. Международные отношения в зоне турбулентности - где точки опоры? // Дипломатический ежегодник за 2011 г. //www.ln.mid.ru/brp_4.nsf/newsline/263/ A1015041B1B BA4425797500416F7A;   Лавров С.В. Интервью информационному агентству «Рейтер». 23.12.2011  //www.ln. mid.ru/brp_4.nsf/newsline/49987BA9D1E0FB894425796F0046558F

13Выступление постоянного представителя России при ООН В.И.Чуркина на заседании СБ ООН. 09.11.2011 //www.ln.mid.ru/brp_4nsf/0/3083FFDB1297E19144257944002A608B

14Текст коммюнике см.: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/15B4C032368D0644442579520058D816