Глобализация ведет к образованию новых механизмов регулирования внешней политики и международных отношений, предъявляя особые требования к безопасности и инновационным механизмам взаимодействия государств. Появление новых акторов на мировой политической арене дало импульс государствам пересмотреть свои национальные программы для того, чтобы установить взаимовыгодное сотрудничество с новообразованными институтами.

Примером такого взаимодействия может служить партнерство России и Европейского союза, подтвержденное всесторонними базовыми соглашениями, развитием программы «Партнерство для модернизации», а также сотрудничеством на миграционном треке. Последнее только выходит на стратегический уровень, но уже можно говорить о предпосылках успешных шагов в данном направлении. Повестка дня современного измерения российско-европейских отношений предусматривает возможное установление безвизового режима Россия - Европейский союз. Сегодня это актуальный вопрос и интересная тема для обмена мнениями не только на экспертном и научном уровнях, но также и среди руководителей бизнеса и простых граждан, желающих путешествовать по территории Евросоюза без визовых барьеров. В данной статье мы попытаемся восстановить этапы формирования предпосылок безвизового режима, разберем два диаметрально противоположных мнения, касающиеся данной инициативы, а также рассмотрим варианты дальнейшей реализации идеи безвизового диалога, которая была впервые заявлена в 2002 году В.Путиным.

Предыстория безвизового диалога Россия - ЕС

Идея придать особый характер сотрудничеству России и Евросоюза по вопросу либерализации визового режима - относительно молода. В основополагающем документе - Соглашении о партнерстве и сотрудничестве (СПС), на базе которого развивались отношения между Россией и ЕС с 1997 года, вопросы визового режима не значились. И этому есть объяснение: документ, подписанный еще в 1994 году, имел своей первоочередной целью наладить экономическое сотрудничество сторон. На тот момент Россия была объективно не готова к безвизовому режиму, а ЕС находился на этапе расширения. К тому же в то время Шенгенские соглашения регулировались отдельными документами и не находились в юрисдикции Евросоюза.

В 2002 году МИД России начал работу по либерализации визовых отношений Россия - ЕС. В августе 2002 года Президент России Владимир Путин направил председателю Комиссии европейских сообществ (КЕС) и главам государств - членов Европейского союза личные послания по проблемам жизнеобеспечения Калининградской области в свете расширения Евросоюза.

Калининградская область после распада СССР стала анклавом, то есть оказалась отделена от России сухопутными границами теперь уже иностранных государств - Литвы и Польши, а также международными морскими водами.

В посланиях акцентировалось последовательное намерение России углублять взаимодействие с Евросоюзом, которое постепенно приобретало очертания стратегического партнерства. Его главная цель - превратить Европу в континент без разделительных линий, что предполагало бы интеграцию России в общее европейское экономическое, правовое и гуманитарное пространство.

 Как подчеркивалось в посланиях Президента России, в современных условиях становится очевидным, что дальнейшее развитие данного процесса требует взаимной свободы передвижения граждан России и государств - членов ЕС. Именно в широком контексте европейского выбора России, общеевропейской безопасности и сотрудничества необходимо обеспечить беспрепятственный транзит людей и грузов между Калининградской областью и остальной территорией России. Достигнув взаимоприемлемых договоренностей по данному вопросу, Россия и Европейский союз смогут придать новый политический импульс своим отношениям, вывести их на качественно более высокий уровень.

В этой связи Владимир Путин предложил главам государств ЕС рассмотреть новую интеграционную инициативу России, призванную поставить в практическую плоскость амбициозные намерения: перейти в перспективе на безвизовый порядок взаимных поездок граждан России и стран Евросоюза. Россия, в свою очередь, в беспрецедентно высокой степени готова сотрудничать ради достижения положительной динамики по данному вопросу, с учетом российских национальных интересов, которые призваны обеспечить свободное сообщение с самым западным областным центром Российской Федерации.

Этот важнейший политический вопрос в перспективе должен был не только определить дальнейшие условия жизнедеятельности Калининградской области как неотъемлемой части России, но и в значительной мере обозначить дальнейший вектор взаимоотношений России и расширяющегося Евросоюза*. (*Перспектива безвизового режима между Россией и Евросоюзом - МИД Российской Федерации, 22 июля 2005.)

С присоединением Польши и Литвы к Шенгенскому соглашению калининградцы лишились упрощенных и бесплатных виз в данные страны. Был введен режим, который предусматривал выдачу загранпаспорта и визовое оформление, что создало целый ряд проблем как для простых граждан, так и для представителей деловых кругов. Предложение России об особых визовых коридорах по территории Литвы и Польши Евросоюз не принял. Новый порядок транзита между Москвой и Калининградом через Литву вступил в силу с 1 июля 2003 года.

На майском саммите Россия - ЕС в 2003 году в Санкт-Петербурге перспектива либерализации визового вопроса была заявлена в качестве долгосрочной инициативы, к которой на паритетной основе должны идти Россия и ЕС. В рамках петербургского саммита лидеры стран ЕС и России согласовали идею четырех «дорожных карт» - общего экономического пространства, общего пространства науки и образования, общего пространства свободы, безопасности и правосудия. «Дорожные карты» пространств, определяющие ряд согласованных задач и областей сотрудничества на краткосрочную и среднесрочную перспективы, предполагалось принять в ходе ноябрьского саммита 2004 года в Гааге. Вопросы либерализации визового режима были включены в «Дорожную карту» общего пространства свободы, безопасности и правосудия.

Однако ввиду расширения Евросоюза на Восток, в частности присоединения к ЕС в мае 2004 года стран Центральной, Восточной Европы и Прибалтики, надежды на то, что бывшие союзники Советского Союза по социалистическому лагерю и республики бывшего СССР поддержат введение безвизового режима с Россией, не оправдались. Лишь через год на очередном саммите Россия - ЕС, проходившем в Москве, были достигнуты договоренности по текстам четырех «дорожных карт».

Первым этапом государственной политики либерализации визового режима стало заключение в мае 2006 года Соглашения между Российской Федерацией и Европейским союзом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза. Соглашение вступило в силу 1 июня 2007 года и стало значимым шагом на пути смягчения визового режима.

Вместе с тем стоит отметить, что процесс утверждения положений будущего соглашения был не простым. Во-первых, из-за специфической позиции делегации ЕС, которая заключалась в идее соединить воедино новизну и устоявшееся право ЕС, соглашение получилось очень обширным. Трудности также возникли в определении перечня документов для подачи визы. Во-вторых, определенный соглашением срок выдачи виз - десять календарных дней - на практике стал труднодостижимой задачей для консульств европейских государств. Они не могли справиться с многочисленным потоком людей, ожидавших получение визы. В-третьих, соглашение еще больше обострило визовую проблему Калининградской области, лишив калининградцев бесплатных виз. Кроме того, Польша и Литва выступили за идею «малого приграничного движения», означающего, что жители 30-50-километровой зоны с той и другой стороны границы могут ездить друг к другу по специальному пропуску, а не по визе. Однако в данном случае подразумевалось, что граждане Литвы и Польши смогут по такому спецпропуску ездить по всей Калининградской области, в то время как польский Гданьск и литовскую Клайпеду эти страны отказались ввести в свою безвизовую зону.

Соглашение об упрощении выдачи виз предусматривало введение определенных визовых упрощений для 11 групп граждан. В их число попали предприниматели, журналисты, лица, участвующие в научной, культурной или творческой деятельности, в том числе университетских и других программах обмена, школьники, студенты и аспиранты, близкие родственники, решившие навестить граждан РФ и ЕС, проживающих на законных основаниях на их территории. Статьей 11 соглашения впервые введен «безвизовый режим» для обладателей дипломатических паспортов, которые теперь могут въезжать на территорию России и стран ЕС без получения виз.

На практике соглашение облегчает для российских граждан и граждан ЕС взаимные поездки лишь отчасти. Дело в том, что оно не снимает самой необходимости получить визу (исключение составляют обладатели диппаспортов), не распространяется оно также на туристов, которых большинство как среди россиян, так и среди граждан ЕС. Соглашение не применяется в отношении Великобритании, Ирландии, Дании.

Совместные шаги по либерализации визового режима

Реадмиссия

Под реадмиссией понимается передача лиц, незаконно пребывающих на территории государства, в страну, из которой они прибыли с согласия последней. Заключение соглашения России и ЕС о реадмиссии долгое время оставалось одним из условий облегчения визового режима на двусторонней основе. 25 мая 2006 года Президент РФ В.Путин и председатель Еврокомиссии Ж.Баррозу в ходе майского саммита в Сочи подписали данное соглашение.

19 февраля 2007 года документ ратифицировали страны Евросоюза (за исключением Великобритании, Ирландии и Дании). Соглашение предполагало, что процесс возврата нелегальных мигрантов ложится на страну, с территории которой человек въехал в страну - участницу соглашения. С 1 июня 2010 года такая процедура действует в отношении граждан третьих стран и лиц без гражданства. Институт реадмиссии развивался и потребовал серьезного анализа нормативно-правовой базы Российской Федерации. В соответствии с международным правом были внесены изменения и дополнения в целый ряд федеральных законов. Законодательно введен новый проездной документ. Он позволяет иностранному гражданину или лицу без гражданства, который не имеет документов, пересекать государственную границу Российской Федерации.

Визовый диалог

19 апреля 2007 года европейская и российская стороны на уровне министров юстиции и внутренних дел утвердили процедуру визового диалога, которая была одобрена на саммите Россия - ЕС в мае 2007 года. В согласованном плане по переходу к безвизовому режиму определены четыре раздела:

- защищенность документов, включая биометрию (именно этот пункт специалисты считают наиболее сложным для нашей страны: с 2011 г. каждый второй выданный паспорт - биометрический, но у россиян остается право выбирать, какой паспорт получать);

- незаконная миграция, включая реадмиссию (России необходимо подписать соглашения о реадмиссии со всеми странами ЕС);

- обеспечение безопасности и правового сотрудничества (в том числе в борьбе с транснациональной оргпреступностью, терроризмом и коррупцией);

- внешние сношения (в том числе данный раздел оговаривает свободу передвижения на равных основаниях по территории друг друга в соответствии с внутренними нормами и правилами).

На первом этапе диалога стороны обменялись информацией о состоянии дел по соответствующим направлениям политики в рамках всех четырех тематических блоков. В мае 2010 года Постоянный совет партнерства Россия - ЕС по вопросам свободы, безопасности и правосудия (ПСП) констатировал, что ознакомительная фаза диалога завершилась. Ее логическим продолжением стали совещания старших должностных лиц, чтобы согласовать перечень совместных мер по переходу к безвизовому режиму краткосрочных поездок граждан России и ЕС.

Со вступлением в 2009 году в силу Лиссабонского договора Евросоюз стал объединением государств с единой внешней политикой. Это предполагает более консолидированное принятие решений, для чего достаточно квалифицированного большинства. Однако лиссабонский рубеж не ознаменовался снятием визовых барьеров между Россией и ЕС. Тема установления безвизового режима продолжается и по сей день.

Одной из первых визовые послабления по отношению к России решилась ввести Германия, в конце 2003 года заключив межправительственное Соглашение об облегчении взаимных поездок граждан. Следом, в июне 2004 года, правительства России, Франции и Италии подписали соглашения о взаимном облегчении визового режима. За введение безвизового режима с Россией выступает и Финляндия, которая по статистике Международной организации по миграции (МОМ) занимает первое место среди стран Евросоюза по количеству выданных россиянам виз. Следующая в списке лидеров по выдаче виз россиянам - Италия, руководство которой неоднократно заявляло о необходимости как можно скорее ввести безвизовый режим между Россией и ЕС. О том же заявляет Испания, которая с 2009 года начала предоставлять россиянам визы на шесть месяцев, что не только позволило российским туристам неоднократно посещать испанские курорты, но и послужило примером для Греции. Упростила визовый режим и Болгария, причем не только для граждан России, но и для граждан Белоруссии, Украины и Молдавии.

 

Миграционный диалог

В 2009 году, в период председательства Испании в Евросоюзе, российская сторона предложила создать новую рабочую структуру на миграционном треке - Диалог Россия - ЕС по вопросам миграции (далее - Диалог).

Вопрос учреждения Диалога неоднократно обсуждался с европейскими коллегами. Россия, стремясь к сближению позиций сторон, выразила готовность рассмотреть вопрос о расширении состава Диалога и включении в него представителей 27 государств - членов ЕС, а также предусмотреть формирование специальных рабочих групп в рамках Диалога по тематике миграции.

В ходе 13-го заседания ПСП Россия - ЕС по вопросам свободы, безопасности и правосудия стороны вновь отметили совместную приверженность дальнейшему продвижению инициативы. Они договорились вести диалог в правовых рамках и без ущерба для переговоров по новому базовому соглашению Россия - ЕС (НБС), которое охватывает миграцию во всех ее измерениях, относящихся к вопросам содействия легальной миграции, управления миграционными потоками, борьбы с нелегальной миграцией, международной защиты, миграции и интеграции.

Кроме того, экспертам с российской и европейской сторон было дано поручение безотлагательно изучить организационные аспекты для установления Диалога.

Современная ситуация

В период с 31 мая по 1 июня 2010 года в Ростове-на-Дону прошел 25-й саммит Россия - ЕС, который ознаменовался для руководства Европейского союза неожиданно представленным российской стороной проектом соглашения об отмене визовых требований для граждан России и ЕС.

Проект соглашения предусматривает безвизовый въезд россиян в любую страну Евросоюза, равно как и безвизовый въезд в Россию всех граждан ЕС с взаимным правом отказывать во въезде тем, чье пребывание признано нежелательным. Отдельно в документе прописано послабление для тех, кто по уважительной причине превысил срок пребывания в РФ или ЕС. Они не будут подвергаться санкциям и могут выехать на родину «без необходимости получения визы или иных разрешений компетентных органов государства пребывания».

В проекте не шла речь об отмене всех ограничений на право перемещения по территории России и ЕС. Предполагалось, что новый режим даст гражданам Российской Федерации право безвизового въезда в страны Евросоюза сроком до трех месяцев в течение полугода с возможностью перемещаться по всему Шенгенскому пространству.

Также стоит отметить, что именно во время саммита начало действовать расширенное Соглашение о реадмиссии между Россией и Евросоюзом - документ, который, по сути, свидетельствует о важной уступке ЕС со стороны России. В рамках саммита в Ростове-на-Дону состоялся первый раунд переговоров, на котором было решено перенести обсуждение данного вопроса на более высокий уровень - высших должностных лиц.

На прошедших 24 сентября 2010 года в Брюсселе консультациях генеральный директор Европейской комиссии по внутренним делам С.Мансервизи впервые прямо заявил о том, что в Евросоюзе отсутствует «политическое единство» в отношении обсуждения российского проекта соглашения. Стало ясно, что вопрос о снятии визового барьера между Россией и ЕС становится утопичным не с точки зрения технической реализации данного проекта, а с точки зрения отсутствия политической воли.

Тем не менее Еврокомиссия выдвинула ряд условий, которые России следовало выполнить, чтобы подготовиться к реализации безвизового режима. В первую очередь, как говорилось выше, речь шла о том, чтобы заключить со всеми странами Шенгенской зоны договоры о реадмиссии. На сегодняшний день такие соглашения уже подписаны и действуют.

В реадмиссионный диалог вовлечены 25 государств - членов ЕС. Великобритания и Ирландия не подписали Соглашение между Россией и ЕС об упрощении выдачи виз гражданам России и Европейского союза, поэтому Соглашение между Российской Федерацией и ЕС от 25 мая 2006 года (далее - Соглашение Россия - ЕС) в отношении указанных государств не действует.

В настоящее время Россия заключила 17 исполнительных протоколов к Соглашению Россия - ЕС. Реадмиссионный диалог ведется также с другими европейскими государствами, которые не являются участниками Соглашения Россия - ЕС.

Сегодня можно говорить о том, что взаимодействие между Россией и странами ЕС по реализации соглашения находится на достаточно высоком уровне, однако остаются проблемы, которые стороны неоднократно обсуждали на совместных рабочих встречах.

Прежде всего, России предлагают усилить контроль над подлинностью выдаваемых загранпаспортов и перекрыть каналы распространения фальшивых заграндокументов. Введение в оборот паспортов с биометрическими данными, которые в перспективе заменят загранпаспорта старого образца, поможет частично решить данную проблему. Евросоюз немало говорит об улучшении пограничного контроля и охраны внешних границ, создании системы регулярного информирования Интерпола и Европола об утерянных документах. Особую озабоченность вызывают южные и восточные границы России, через которые, по данным ЕС, идет большой поток нелегальных иммигрантов. Основания для опасений действительно есть. Они вызваны различным уровнем экономической и социальной развитости регионов.

5 апреля 2010 года вступил в силу новый Визовый кодекс, обязательный для всех стран - участниц Шенгенского соглашения. Суть заключается в унификации выдачи шенгенских виз - система подачи документов приведена к единому стандарту для всех 28 стран шенгенской зоны, независимо от того, в консульстве какой страны оформляется виза.

Через два года переговорного процесса, в соответствии с Совместным заявлением 14-го заседания Постоянного совета партнерства Россия - ЕС, Диалог Россия - ЕС по вопросам миграции был запущен1. В качестве приоритетных областей сотрудничества сторон в рамках Диалога были определены следующие направления: содействие законной миграции, вопросы международной защиты, противодействие незаконной миграции, взаимосвязь между миграцией и развитием, а также другие вопросы.

Европейская сторона особо подчеркивала, что в Диалоге Россия - ЕС по вопросам миграции следует избегать дублирования мер, принятых в рамках других форумов. В частности, имелись в виду Совместный комитет по упрощению безвизового режима и реадмиссии Россия - Европейский союз, а также соответствующие соглашения между Россией и ЕС.

27 июня 2011 года состоялось первое заседание Диалога в Москве.

В октябре 2011 года на полях 15-го заседания Постоянного совета партнерства Россия - ЕС в Варшаве (Польша) был одобрен совместный План работы Диалога, который предусматривал согласованные российской и европейской сторонами мероприятия, первое из которых, посвященное вопросу международной защиты, состоялось 14 декабря 2011 года в Москве.

Высокая степень готовности России учитывать пожелания Евросоюза подтверждена изменениями в действующем миграционном законодательстве РФ в целях создания преференций для высококвалифицированных иностранных специалистов и членов их семей, в том числе в части визового въезда. Одним из очень важных нововведений стала возможность для иностранных специалистов в упрощенном порядке оформить вид на жительство себе и членам своей семьи. Для высококвалифицированных специалистов предусмотрено льготное налогообложение, в размере 13% (как для граждан России). Кроме того, подвергся существенной модернизации миграционный учет, который нашел свое отражение в Федеральном законе от 23 декабря 2010 года №385-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Перспективы безвизового диалога

Несмотря на то что диалог о безвизовом режиме между Европейским союзом и Россией длится не один год и определенные шаги в сторону положительного решения вопроса сделаны с обеих сторон, позицию ЕС в целом можно охарактеризовать, скорее, как «долгосрочное намерение». Неготовность Евросоюза к безвизовому режиму с Россией объясняется наличием большого числа различных факторов.

Отсутствие внутриевропейского консенсуса до недавнего времени мешало заключению соглашения, однако Лиссабонский договор и формирование единой внешнеполитической службы и других единых структур, скорее всего, будут способствовать наработке столь же единой позиции. На пути к безвизовому режиму ЕС усматривает ряд препятствий, которые Россия, по его мнению, должна преодолеть, чтобы приблизить момент свободного передвижения своих граждан по странам Евросоюза. По одной версии, препятствия эти носят технический характер (биометрические паспорта, обустройство пограничных переходов, договор о реадмиссии, облегчение регистрационного режима для граждан ЕС, прибывающих в Россию). Бытует также мнение, что безвизовый режим России выгоднее, чем Европе, что с введением безвизового режима россияне устремятся в Европу и пограничные службы ЕС не справятся с потоком людей из Центральной Азии, Северного Кавказа и т.д. Верны ли данные предположения, проверить трудно, но они влияют на общее настроение.

Такие страны, как Австрия, Бельгия, Дания, Ирландия, Нидерланды, Швеция, воспринимают либерализацию визового режима между Россией и ЕС без особого энтузиазма. Осторожность указанных стран подкреплена убеждением, что после отмены виз Европу захлестнет волна беженцев, желающих жить и работать на Западе. Руководствуясь такими мотивами, скорее всего, против снятия визовых барьеров выступит и Великобритания, которая не входит в Шенгенскую зону. Особо отмечается, что снятие визовых барьеров облегчит проникновение в ЕС российской и иной оргпреступности. Британское консульство - лидер по количеству отказов среди европейских посольств.

Несмотря на откровенную стагнацию в визовом вопросе, 2011 год принес российской дипломатии некоторые победы на поле безвизового боя. Прагматическим решением на краткосрочную перспективу стало предоставление экстрадолгосрочных шенгенских виз российским путешественникам - «шенгенские пятилетки». МИД России пока не может назвать точную дату вступления в силу соответствующих соглашений с Брюсселем, однако есть надежда на то, что процесс займет не так уж много времени ввиду согласованной позиции России и ЕС по принципиальным вопросам.

Состоявшийся 3-4 июня 2012 года в Санкт-Петербурге 29-й саммит Россия - ЕС не принес значимого прогресса в визовом вопросе. Никакие важные документы в части безвизовой инициативы подписаны не были. К настоящему моменту Россия подготовила отчет о реализации первой стадии перечня «совместных шагов», который был одобрен по итогам декабрьского саммита Россия - ЕС в Брюсселе. Такого же отчета Российская Федерация ждет от ЕС в ближайшее время, предположительно он будет представлен на 30-м, юбилейном саммите Россия - ЕС, во второй половине 2012 года.

Однако неправильным было бы говорить лишь о технической составляющей, которая тормозит процесс учреждения безвизового режима.

Нынешняя политика России и ЕС по отношению друг к другу формируется на основании необходимого, но сложного партнерства. И чтобы оценить перспективы установления безвизового режима между Российской Федерацией и Европейским союзом, необходимо понять, в чем конкретно заключается их сложность.

Во-первых, для России незавершенность формирования ЕС представляет трудность. Евросоюз в настоящий момент сосредоточен на развитии внутренней интеграции, вследствие чего возникают сложности в сотрудничестве с третьими государствами. Во-вторых, бесспорное стремление ЕС к лидерству, покровительный тон (к России относятся как к «соискателю европейских благ»). В-третьих, фобии по отношению к России, критика российского внешнеполитического курса. Все это тормозит процесс установления безвизового режима, делая его едва ли не эфемерной перспективой, несмотря на практические шаги в данном направлении. Безвизовый диалог в настоящий момент - больше вопрос политической воли, чем технический вопрос.

Реальной сегодня видится перспектива постепенных визовых упрощений, завершающим, логическим этапом которых может стать полная отмена виз между Россией и ЕС.

 

 

 1Совместное заявление 14-го заседания Постоянного совета партнерства Россия - ЕС об учреждении Диалога Россия - ЕС по вопросам миграции // URL: http://russianmission.eu