Вступление России в ВТО: последствия для Европейского союза

Процесс присоединения России к Всемирной торговой организации (ВТО) начался еще в 1993 году в форме заявки России на членство в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ). С созданием ВТО в 1995 году заявка России автоматически поступила новой организации. Даже на этой начальной стадии присоединение России к ГАТТ/ВТО играло огромную роль в отношениях России с ЕС. Для ЕС как сильного экономического актора вопросы торговли подчас имеют самодовлеющее значение, и правила ГАТТ были приняты за основу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Россией и ЕС, заключенного в 1994 году, но вступившего в силу в 1997 году. В период переговоров по СПС стало очевидно, что Россия присоединится к ГАТТ (впоследствии ВТО) и будет соблюдать систему правил экономических взаимоотношений, которые были установлены большинством стран мира. Россия не только примет эти правила, но и будет участвовать в их разработке, согласно процедурам ВТО. Организация развивается посредством «раундов переговоров», которые позволяют решать множащиеся проблемы в торговле и смежных сферах. Последний из раундов - Дохийский раунд - идет с 2001 года и не выказывает признаков успешного завершения в обозримом будущем.

Первые 15 лет процесса переговоров о вступлении России в ВТО можно разделить на три стадии. В 1990-х годах ускорению процесса внимания практически не уделяли, поскольку Российской Федерации пришлось решать многие неотложные задачи сразу после распада СССР и перехода от коммунистической системы и плановой экономики. К тому же процесс присоединения к ВТО, в отличие от многих других международных организаций, подобных ООН или Международному валютному фонду, носит длительный и сложный характер, находясь в сильной зависимости от стремления страны-кандидата продвигать переговоры вперед. Наконец, финансово-экономический кризис в России в 1998 году заставил страну сосредоточиться на проблемах внутреннего развития, отставив в тень менее срочные вопросы.

Процесс присоединения России к ВТО набрал обороты с приходом на пост Президента России Владимира Путина в январе 2001 года¹. Присоединение к ВТО вполне укладывалось в программу внутренних реформ Путина, равно как и в растущую интеграцию страны в международное политическое и экономическое окружение. К тому же тот факт, что Китай стал членом ВТО в 2001 году, по всей видимости, усилил мотивацию России вступить в ряды организации.

Российский парламент, избранный в 1999 году, оказал серьезную поддержку курсу на присоединение к ВТО и привел российское законодательство в соответствие со стандартами ВТО. Тогда же возросла поддержка вступления в ВТО среди деловых кругов, особенно в РСПП, чей состав и цели быстро менялись. Несмотря на то что определенные группы начали выступать против членства России в ВТО, опасаясь потерять субсидии и ввергнуться в более жесткую конкуренцию, к концу 2003 года присоединение России к ВТО казалось очень близким. Россия и ЕС подписали соглашение в мае 2004 года, в котором говорилось, что все двусторонние препятствия на пути вступления России в ВТО были преодолены, включая спорный вопрос о внутренних ценах на газ в России².

Однако во время второго срока президентства В.Путина (2004-2008 гг.) движение обратилось вспять. Вместо того чтобы и дальше открывать экономику России, Путин начал проводить более протекционистскую политику и назначил правительство, которое было слабее настроено на реформы. Эти действия замедлили процесс присоединения России к ВТО. В частности, запрет России на ввоз мяса из Польши в 2006 году привел к тому, что некоторые члены ЕС поставили под вопрос присоединение России к ВТО, а Польша наложила вето на переговорный процесс по новому соглашению между Россией и ЕС³. Одновременно противники вступления в ВТО из сельскохозяйственного сектора, части промышленного сектора и сектора услуг обрели большее влияние, в то время как роль Государственной Думы ослабла. Процесс присоединения к ВТО продолжался, но шел медленно, а в 2008 году разразился финансово-экономический кризис.

В целом многие внешние наблюдатели сочли, что в ходе кризиса в стране возросло осознание взаимозависимости экономики России и других стран, необходимости и дальше открываться иностранным инвестициям, создавать возможности для передачи технологий, способствуя инновациям в России. Однако в июне 2009 года премьер-министр Путин объявил, что в свете решения создать с 1 января 2010 года Таможенный союз России с Казахстаном и Беларусью Россия отныне будет присоединяться к ВТО вместе с ними. Позже формулировки были смягчены, чтобы продолжить процесс присоединения в индивидуальном порядке, однако возникло беспокойство относительно сроков решения России о создании Таможенного союза с Казахстаном и Беларусью, поскольку оно требовало подробного пересмотра условий вступления России в ВТО. Пересмотр условий сильно затягивал процесс вступления, на что председатель Европейской комиссии Хосе Мануэль Баррозу обратил внимание Президента России Дмитрия Медведева в письме, направленном вслед за заявлением России⁴.

В ходе пролонгированного процесса пересмотра каждого вопроса следовало также пересмотреть правила Таможенного союза с точки зрения их соответствия уже согласованным обязательствам по ВТО. ЕС
(в особенности Еврокомиссия) подошел к решению вопроса по-деловому, обеспечив продолжение процесса присоединения России к ВТО, что ясно указывало на открытую заинтересованность ЕС в членстве России в ВТО. В декабре 2010 года ЕС завершил двусторонние переговоры с Россией по ВТО ко времени многосторонних консультаций в Женеве весной 2011 года. Тем не менее в России был принят указ с требованиями к иностранным предприятиям в автомобильной промышленности в 2011 году, что заставило ЕС поставить вопросы относительно заявки России о вступлении в ВТО. Однако в целом ЕС твердо выступал за членство России в ВТО, затратив немалые усилия и время, чтобы оставить эту возможность открытой. Еще один показатель заинтересованности ЕС в положительном исходе - частота обсуждения вопроса на саммитах ЕС - Россия, которые проводятся каждые полгода.

Основная проблема, которая заботила ныне ЕС в отношении присоединения России к ВТО, относилась, таким образом, к ограничениям, которые Россия наложила на деятельность иностранных компаний автомобильной промышленности в России. Требования заключались в том, чтобы иностранные автостроители производили в России по меньшей мере 300 тыс. машин ежегодно. Более того, 60% производства должно быть локализовано, чтобы удовлетворять стимулам, например низким импортным пошлинам. В.Путин охарактеризовал их как «красную черту», за которой Россия не пойдет на уступки⁵. Однако Евросоюз считал, что эти требования нарушали свободу торговли.

Еще один болезненный вопрос - субсидии сельскому хозяйству, хотя генеральный директор ВТО Паскаль Лами заявил в июле 2011 года, что проблема, по существу, разрешена. Для ЕС тема импортных тарифов на российский лес также была трудна, хотя временные меры отчасти позволили создать ситуацию, приемлемую для обеих сторон, пока Россия не присоединится к ВТО. В принципе ЕС настаивал на завершении процесса присоединения в 2011 году. 26 сентября Европейский совет после встречи по вопросам международных отношений и торговли «выразил поддержку усилиям Комиссии по обеспечению своевременного завершения процесса, чтобы решение было принято на 8-й министерской конференции, запланированной на 15-17 декабря»⁶. Во второй половине октября Европейская комиссия подтвердила, что все оставшиеся вопросы (включая спорные вопросы в автомобилестроении) были разрешены и был расчищен путь к вступлению России в ВТО в декабре⁷.

Безусловно, ЕС учитывает как экономические, так и политические аспекты выгод, которые получит не только ЕС в целом, но и каждая страна - член ЕС в отдельности. Основной мотив - экономические выгоды, на которые рассчитывают ЕС и его страны-участницы, от вступления России в ВТО⁸. Тем не менее есть и ряд иных преимуществ, более относящихся к политической сфере, и именно они составляют суть статьи. По меньшей мере насчитывается четыре важных политических последствия для ЕС в случае членства России в ВТО, и некоторые из них лежат на поверхности политической и экономической сфер деятельности.

Во-первых, Россия войдет в торговую организацию, которая охватывает практически весь мир, что приведет к расширению действия правил мировой торговли и на территории России. В результате торговля облегчится, правила ее ведения станут яснее, а урегулирование споров ускорится благодаря механизму их разрешения, что важно для ЕС как крупного экономического актора, а также как группировки, активно поддерживающей многосторонность. Присоединение России к ВТО не только упростит товарные потоки, но и ознаменует желание России соблюдать действующие многосторонние договоренности. Поскольку прошлое не лишено примеров обратного (вспомним случай с Договором к Энергетической хартии)*,  (*20 августа 2009 г. Российская Федерация официально уведомила Депозитария о своем намерении не становиться Договаривающейся Стороной ДЭХ. В соответствии со Статьей 45(3(a)) Договора данное уведомление означает прекращение Российской Федерацией временного применения ДЭХ по истечении 60 календарных дней с даты получения уведомления Депозитарием // URL: http://www.encharter.org/fileadmin/user_upload/document/ECT_ratification_status_RUS.pdf)  этот знак будет оценен по достоинству, и не только в ЕС. В данном вопросе, пожалуй, не существует расхождений между позициями стран - участниц ЕС: наоборот, сложилось единое мнение, что присоединение России к ВТО станет положительным развитием событий.

Особенным преимуществом для взаимоотношений ЕС и России станет накопление опыта разрешения споров с ЕС в целом или с отдельными странами-членами посредством отлаженного механизма их урегулирования. Этот механизм - «фирменный знак» ВТО, доказавший свою эффективность с течением времени. Более того, он подчеркивает значимость достижения соглашения посредством взаимоприемлемого компромисса, нежели объявления одной стороны правой, а другой - неправой. Подобного типа обязательного урегулирования споров недостает отношениям ЕС - Россия, он отсутствует в СПС, а инструменты, разработанные со времени заключения СПС (четыре «общих пространства» и их «дорожные карты»; «Партнерство ради модернизации»), не обладают юридически обязательным характером. Попытки выйти на обязательства в сфере энергетики, лежащей в основе отношений Россия - ЕС и зачастую преисполненной трудностей, не удались из-за решения России не ратифицировать Договор к Энергетической хартии и отсутствия у ЕС воли вести переговоры об альтернативных правовых рамках. Отсюда, разрешение споров в ВТО может стать полигоном для урегулирования споров между странами - членами ЕС и Россией. В случае успеха узлы этого механизма можно было бы перенести в другие сферы отношений ЕС и России, чтобы заниматься разрешением споров в более широком плане.

Во-вторых, прием России в ВТО существенно продвинет новое соглашение, по которому сейчас идут переговоры между Россией и ЕС, призванное заменить СПС, срок действия которого истек в 2007 году, но был продлен автоматически, поскольку ни одна из сторон не выразила иных стремлений. При действенности одних положений СПС другие устарели, а иных и вовсе нет, поскольку некоторые аспекты нынешних отношений не требовали подробного изложения в начале 1990-х годов, когда СПС и разрабатывали. Четыре «общих пространства» России и ЕС, о которых договорились в 2003 году («дорожные карты» к ним согласовали в 2005 г.), не могут заменить юридически обязывающего соглашения.

Мандат ЕС на переговоры о новом соглашении с Россией был выдан исходя из вероятности вступления России в ВТО до заключения нового соглашения Россия - ЕС, которое бы подразумевало, что правила ВТО станут само собой разумеющимися. Если бы вступление России в ВТО не состоялось, то переговоры по новому соглашению затянулись, поскольку нужно было бы достигать консенсуса относительно того, какие правила ВТО в него включать, какие исключать и какие иные правила согласовать. Таким образом, пришлось бы жить по СПС намного дольше, даже если двустороннее соглашение, достигнутое между Россией и ЕС в рамках переговоров по ВТО принять за точку отсчета. К тому же, что важнее, затягивание процесса могли истолковать как признак продолжающейся стагнации отношений Россия - ЕС. С другой стороны, относительно скорое заключение нового соглашения может дать положительный импульс этим отношениям и создать основу для новых форм сотрудничества.

В-третьих, присоединение к ВТО может открыть возможности для сотрудничества между Россией и ЕС на постсоветском пространстве. ЕС весьма заинтересован в нем, и Европейская комиссия выражала надежду на такое сотрудничество в рамках общего пространства внешней безопасности. Однако подобное сотрудничество мало реализовано, в основном по той причине, что Россия и ЕС имеют разные (и часто несовместимые) интересы в странах, с которыми граничат. Так, один автор недавно сделал заключение, что «общее пространство внешней безопасности по большому счету осталось фикцией»⁹.

Все же некоторые предложения были внесены, например Мезебергская инициатива, согласованная Федеральным канцлером Германии А.Меркель и российским Президентом Д.Медведевым в июне 2010 года. Она предусматривает сотрудничество России и ЕС по разрешению конфликта в Приднестровье в формате «5+2», в котором ЕС обладает лишь статусом наблюдателя. Если сотрудничество наладится, то Германия выступит за создание институционального диалога на уровне министров иностранных дел для обсуждения вопросов безопасности. В комитет вошли бы министр иностранных дел России С.Лавров, верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности Кэтрин Эштон, а также министры иностранных дел 27 стран - членов ЕС. Мезебергская инициатива, как и призывы некоторых стран ЕС к диалогу с Россией по ситуации в Беларуси, свидетельствует о желании со стороны ЕС сотрудничать на постсоветском пространстве. Тот факт, что Европейский парламент запросил исследовать состояние отношений Россия - ЕС с упором на их последствия для соседних стран, подтверждает данный вывод¹⁰.

Членство России в ВТО внесет большую совместимость на уровне торговли и некоторых других экономических отношений на постсоветском пространстве - согласованные правила на территориях России, Украины, Молдовы, Грузии, Армении и Киргизии. Более того, членство России в ВТО послужит катализатором для ее партнеров в рамках Таможенного союза - Беларуси и Казахстана. Процесс присоединения последнего к ВТО вышел на заключительные стадии, в то время как для Беларуси он только начинается. Наличие идентичных или, по меньшей мере, совместимых правил на этой территории может облегчить сотрудничество этих стран, как и проложить путь некоторым видам сотрудничества, в которые мог бы включиться ЕС или отдельные его страны-члены. Таков может быть первый шаг по реализации части потенциала общего пространства внешней безопасности - вероятно, через общее экономическое пространство, которое всегда отличалось динамичностью.

Затягивание присоединения России к ВТО было опасно тем, что наличные форматы экономического сотрудничества стали бы разниться еще больше, чем ныне, затрудняя его и тем самым не позволяя ему служить катализатором сотрудничества в других сферах. Самый наглядный пример - Украина, которая стала членом ВТО и, по всей видимости, собирается заключить соглашение об ассоциации (включая соглашение об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли (ЗСТ) с ЕС в декабре 2011 года*. (*Запланированное заключение соглашения может быть отложено из-за содержания бывшего премьер-министра Украины Юлии Тимошенко в тюрьме, что ЕС жестко осуждает.)  Однако Россия предприняла значительные усилия, чтобы убедить Украину присоединиться к Таможенному союзу, который предполагают превратить в Единое экономическое пространство в 2012 году. ЕС дал ясно понять, что соглашение о ЗСТ и Таможенный союз - форматы несовместимые. Присоединение России к ВТО позволит повысить их совместимость в будущем и привести к сотрудничеству на базе правил ВТО. С другой стороны, разрушение потенциала подобного сотрудничества в силу появления расходящихся сводов правил вызвало бы серьезные последствия. Такая вероятность просматривалась, если бы присоединение России к ВТО снова затормозилось и если Украина заключит Соглашение о ЗСТ с ЕС. Тогда соглашение о ЗСТ и Таможенный союз развивались бы независимо друг от друга, не обладая общей основой в виде ВТО, что привело бы к непродуктивному соперничеству вместо сотрудничества.

В-четвертых, членство в ВТО предположительно позволит России усилиться экономически и провести модернизацию. В этом отношении показателен пример Китая. В своем недавнем исследовании последствий вступления Китая в ВТО профессор Ванг Йонг из Пекинского университета делает заключение: «В целом именно присоединение к ВТО вызвало огромные преобразования в Китае в последнее десятилетие»¹¹. Разумеется, у России и Китая разные внутренние стартовые позиции, но Китай, будучи страной, проведшей длительные переговоры о присоединении, может в некотором смысле служить хорошим примером того, чего России можно ожидать от членства в ВТО - по крайней мере, в смысле внешних требований, способствующих внутренней модернизации. ЕС чрезвычайно заинтересован в том, чтобы Россия достигла поставленных ею целей в плане модернизации, и образовал «Партнерство ради модернизации», чтобы содействовать их достижению.

Это особенно верно в отношении таких стран ЕС, как Германия, которые практикуют разнообразные формы экономического взаимодействия с Россией - от торговли и инвестиций до создания предприятий, действующих в Российской Федерации. Немецкий бизнес заинтересован в возрастании возможностей экономического сотрудничества с Россией, что вероятней при реализации сценария, в котором усилия России по модернизации завершатся успехом. Однако даже странам, экономическое сотрудничество которых с Россией не столь масштабно, явно выгодно, чтобы Россия была сильной экономически, поскольку это поможет ЕС в целом на экономическом фронте и ослабит некоторые риски в области безопасности, которые могут возникнуть в случае, если Россия будет слабой и относительно отсталой¹².

Таким образом, вопрос присоединения России к ВТО выходил далеко за пределы сферы экономики и торговли и включал вопросы из сферы политики и безопасности, как и ожидания, связанные с многосторонностью и возможностью урегулирования споров. Точно так же, как затяжка в процессе присоединения к ВТО подняла в России вопросы об истинных намерениях нынешних членов ВТО в отношении вступления России в организацию, сомнения возникли и у членов ВТО в серьезности интереса России в присоединении к ней. Регресс в процессе переговоров о присоединении к ВТО, вызванный созданием в 2009 году Таможенного союза, снова заставил многих в ЕС задуматься о подлинных намерениях России в отношении ВТО, особенно в связи с тем, что некоторые секторы экономики, очевидно, в краткосрочном плане столкнутся с потерями, даже если ожидаются приращения ВВП в целом.

Оптимистическую оценку шансов на вступление дал первый вице-премьер И.Шувалов на ежегодной конференции Американо-российского делового совета в Чикаго в октябре 2011 года¹³. Последний вопрос, который необходимо было решить, касался мониторинга торговых потоков через Абхазию и Южную Осетию. При посредничестве Швейцарии Россия и Грузия пытались найти решение, приемлемое для обеих сторон. Грузинская сторона согласилась на компромиссное предложение Швейцарии, в то время как главный переговорщик от России Максим Медведков заявил, что Россия в течение нескольких дней рассмотрит данное предложение, прежде чем дать ответ¹⁴.

Тогда же Рабочая группа по вступлению России в ВТО на заседании в Женеве отвергла требование Грузии отложить заключительную сессию, намеченную на 10 ноября, на которой должно было быть принято решение о передаче вопроса о присоединении России на декабрьскую министерскую встречу ВТО. ЕС также был вовлечен в российско-грузинский спор. Гуннар Виганд, дипломат высокого ранга из Европейской службы внешнеполитической деятельности, ответственный в том числе и за отношения с Россией и странами «Восточного соседства», 25 октября провел переговоры с высшими чиновниками Грузии, пытаясь убедить их не блокировать вступление России в ВТО¹⁵. Данная мера соответствует линии ЕС на обеспечение необходимых условий для вступления России в ВТО в конце 2011 года. Россия и Грузия достигли договоренностей.

Весьма важно было закончить текущий процесс присоединения России к ВТО возможно раньше. Осенью Россия вступила в полосу выборов, а ЕС был поглощен кризисом в еврозоне, что отвлекало их внимание и ресурсы от менее срочных «внешних» вопросов. Отсюда была велика опасность, что «окно возможностей» закроется для вступления России в ВТО. Таким образом, многие политические преимущества, которые могли получить отношения Россия - ЕС от членства России в ВТО, снова были бы утрачены в отсутствие ясности, когда же участники переговоров обретут силы вновь вступить на завершающий этап пути.

Однако последнее развитие событий позволяло выразить оптимизм относительно того, что Россия вступит в ВТО в самом ближайшем будущем, и оптимизм оправдался. 16 декабря 2011 года на министерской встрече организации в Женеве Россию официально пригласили вступить в ВТО. Если российский парламент ратифицирует пакет соответствующих документов к 15 июня 2012 года, то Россия станет членом ВТО. 15 декабря (за день до министерской встречи)  на саммите Россия - ЕС и председатель Европейского совета Херман ван Ромпёй, и председатель Европейской комиссии Ж.М.Баррозу выразили удовлетворение предстоящим решением министерской встречи, подчеркнув выгоды для самой России и отношений России с ЕС от  ее вступления в ВТО. Как писала газета «Нойе цюрхер цайтунг» в день министерской встречи, во внутренних документах ЕС было отмечено, что по завершении переходного периода объем торговли между Россией и ЕС будет ежегодно увеличиваться на 3,9 млрд. евро. Членство России в ВТО, не будучи панацеей для отношений России и ЕС (проблематичных в некоторых аспектах), послужит сильным стимулом для роста торговли и инвестиций в скором будущем.

 ¹Aslund A. Russia’s Accession to the World Trade Organization // Eurasian Geography and Economics. 2007. №48/3. Р. 289-305.

 ²Barysch K. The EU and Russia: Strategic Partners or Squabbling Neighbours? / Centre for European Reform. London, 2004. Р. 22.

 ³Bilefsky D., Dempsey J. Russia May Risk WTO Entry with EU Meat Ban // International Herald Tribune. 24 November 2006. URL: http://www.nytimes.com/2006/11/24/world/europe/24iht-russia.3660344.html?pagewanted=all (последнее обращение 05.10.2011).

 ⁴Портанский А.П. Миссия России в ВТО // Россия в глобальной политике. URL: http://www.globalaffairs.ru/number/Missiya-Rossii-v-VTO-15285 (последнее обращение 07.10.2011).

 ⁵Russia Will Not Give Up Car Interests for WTO: Putin // URL: http://www.eubusiness.com/news-eu/russia-trade-auto.bbj/ (последнее обращение 30.09.2011).

 ⁶Council of the European Union. Press Release 14620/11. 3112th Council meeting, Foreign Affairs/Trade. Brussels. 26 September 2011 // http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/124745.pdf (последнее обращение 30.09.2011).

 ⁷Hosp G. Der WTO-Beitritt Russlands rückt näher // Neue Zürcher Zeitung. 22.10.2011. S. 29.

 ⁸Hishow O.N. Russlands Beitritt zur WTO: Auswirkungen und Interessen /. Stiftung Wissenschaft und Politik. Berlin // SWP-Studie S3. Januar 2003. S. 15-17.

 ⁹Исследование, проведенное под эгидой Европарламента: Averre D. EU-Russia Relations and the Shared Neighbourhood: An Overview / Directorate-General for External Policies of the Union, Directorate B, Policy Department. March 2011. P. 6.

¹⁰Ibid.

¹¹Wang Yong. China’s 10th year in the WTO: A driving force that is changing China // GR:EEN Newsletter. September 2011. №3 // http://www2.warwick.ac.uk/fac/soc/csgr/green/viewsontheeu/thebigview/september2 (последнее обращение 23.09.2011).

¹²См.: Stewart S. A Weaker Russia: Serious Repercussions for EU-Russia Relations //SWP Comments 2011/C26. September 2011.

¹³Barry E. Russia Declares It Is Close to Joining the World Trade Organization // The New York Times. 4 October 2011. URL: http://www.nytimes.com/2011/10/05/world/europe/russia-says-its-close-to-joining-the-world-trade-organization.html?_r=2&ref=todayspaper (последнее обращение 05.10.2011).

¹⁴Barry E. Deal for Russia to Join W.T.O. Is Accepted by Georgians // The New York Times.
27 October 2011. http://www.nytimes.com/2011/10/28/world/europe/georgians-suggest-wto-deal-for-russia-is-near.html?_r=1 (последнее обращение 28.10.2011).

¹⁵Бутрин Д., Сапожков О., Шаповалов А., Нетреба П. За Россию решили торгвопросы: Европа заставила Грузию уйти с дороги в ВТО // КоммерсантЪ. 28.10.2011. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1804730 (последнее обращение 28.10.2011).