Интеграционные процессы, активно развивающиеся в современном мире, охватывают самые разные сферы деятельности государств. В стимулировании этих процессов важнейшую роль играют международные организации, которые выступают не только в качестве организующего начала, но и в определенной территориальной форме, способствующей объединению экономического, политического и культурного потенциала государств-членов. Одним из таких межгосударственных образований, широко известных в мире и наиболее «далеко» продвинувшихся в деле интеграции, является Европейский союз (Евросоюз, ЕС).

Евросоюз - уникальное международное объединение 27 европейских государств, которое, однако, не имеет четкой международно-правовой идентификации. ЕС сочетает в себе признаки международной организации, федерации и конфедерации. Его правовую основу образует ряд договоров, включая наиболее важный из них - Маастрихтский, окончательно закрепивший готовность европейских стран к институциональному единству. При этом по формальным признакам ЕС нельзя причислить ни к межправительственным организациям, ни к единым государствам. Например, он не имеет международной правосубъектности, хотя активно участвует в международных отношениях и выражает авторитетное мнение по международным вопросам.

До настоящего времени среди теоретиков и практиков европейской интеграции нет однозначного ответа на вопрос, чем же является Европейский союз с международно-правовой точки зрения: международной организацией, новой формой государства, конфедерацией или чем-то еще? Говоря иначе, несмотря на быстрое развитие и заметную роль в мире, Европейский союз до сих пор не имеет определенного юридического статуса.

Каков же международно-правовой статус Европейского союза как результата интеграционных процессов в Европе? Определенность правового статуса ЕС имеет немаловажное значение с точки зрения его позиционирования на международной арене и взаимодействия с другими субъектами международного права. В определенной степени от этого зависит способность как ЕС в целом, так и отдельных его членов играть самостоятельную роль в международных отношениях и сохранить хотя бы малые признаки «стратегической автономии» от США и ряда других западных государств - приверженцев идеи так называемой «американской деревни» [2].

ЕС и федеративное государство: общее и особенное

Сложность в установлении правовой природы Евросоюза заключается в первую очередь в том, что под своей эгидой он объединяет как самостоятельные международные межправительственные организации (ММО), так и органы публичной власти, более характерные для государственного образования. Кроме того, Лиссабонский договор наделил ЕС международной правосубъектностью, которой в современном мире обладают как суверенные государства, так и ММО. Наконец, нельзя игнорировать и тот факт, что структура европейских интеграционных институтов иерархична.

У идеи федерализации ЕС имеется немало сторонников. Таковым является, например, швейцарский политолог Д.Сиджански, который именно в этой форме общественного устройства видит идеал, способный «примирить» «национальную и региональную идентичность» с требованиями взаимозависимости и ответственности [13, р. 11]. Американский политолог М.Берджесс считает, что о федеративных началах Евросоюза свидетельствуют [11, р. 98]: 1) наличие у его членов единой территории; 2) двойное гражданство у граждан государств-членов (единое европейское и национальное); 3) распределение властных полномочий между органами власти ЕС и государствами, входящими в его состав; 4) наличие двух уровней законодательной, исполнительной и судебной власти; 5) складывание единой общеевропейской правовой системы наряду с существованием правовых систем отдельных стран; 6) проведение единой экономической и торговой политики; 7) действие единой валюты (за исключением некоторых государств-членов).

Немецкие исследователи Т.Бёрзель и Т.Рисс прибавляют к названным признакам [10]: 1) закрепленное в соглашениях распределение юрисдикций между ЕС и странами-членами; 2) создание «общих правительств» в тех сферах, в которых компетенции ЕС и национальных правительств пересекаются; 3) верховенство общего права Союза по отношению к национальным правовым системам; 4) утверждение решений органов управления ЕС простым большинством голосов, позволяющее налагать обязанности на отдельные государства-члены даже против их воли; 5) придание Суду ЕС роли арбитра при возникновении споров между европейскими институтами и государствами-членами; 6) формирование единого парламента в результате прямых выборов.

В доктрине права понятие «федерация» как явление государственно-правовой природы характеризует специфику отдельных государств, а не международно-правовых образований или союза государств. Соответственно, во внешней политике субъектом права выступает федерация в целом, а не ее субъекты (государства-члены), которые, не обладая суверенитетом, не могут вступать в самостоятельные внешнеполитические отношения [1, с. 78]. Органы власти федерального уровня наделяются большей компетенцией (по сравнению с компетенцией субъектов), полномочия федерального центра и субъектов строго определены, акты федерации имеют прямое действие на всей территории государств-членов, а значит, вопрос о верховенстве права федерации в ее рамках даже не поднимается. Следовательно, изложенные выше утверждения о возможной федерализации ЕС исходят из представлений об идеальной сущности отношений в его рамках, а не из реально существующей правовой ситуации. 

Тем не менее, исходя из общих признаков федеративного устройства, профессор М.Н.Микиевич считает возможным распространить на систему Евросоюза следующие признаки федерации [4, с. 77]: 1) добровольность вступления в единый союз; 2) равенство субъектов федерации без учета их размера, территории, численности населения и пр.; 3) плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов между собой и с федеральным центром; 4) активное участие граждан в различных политических процессах на региональном и федеральном уровнях.

На федеративных началах Евросоюза настаивают и польские авторы, уделяющие особое внимание тем процессам федерализации, которые были «беспрецедентно» ускорены в период распространения пандемии коронавируса. Они полагают, что об углублении федерализации свидетельствует установление общих европейских налогов, объединение сферы здравоохранения, расширение сотрудничества в области безопасности [12].

Специфический акцент в подобные рассуждения в 2021 году внес, однако, Конституционный суд Польши, фактически отказавший праву ЕС в верховенстве. КС Польши принял постановление, в котором было однозначно заявлено, что отдельные статьи основного договора о Европейском союзе (в частности, ст. 1 и 19) противоречат польской Конституции. Одновременно утверждалось, что польские суды не могут ссылаться на решения Суда ЕС, противоречащие польскому законодательству, так как «в этом случае Польша не может функционировать как суверенное государство» [6, c. 71].

Однако аналогий, установленных между Евросоюзом и федерацией, недостаточно для окончательного признания ЕС сложившимся федеративным образованием. Так, ЕС не является федерацией ни де-юре, ни де-факто: в нем отсутствует единая Конституция, проект которой отвергли на референдумах некоторых государств-членов (хотя, по мнению Ю.С.Хобби, принятие Конституции позволило бы ЕС приблизиться к федерации [8, c. 29]).

По мнению Т.М.Фадеевой, окончательному внедрению федеративной системы мешает классическая юридическая доктрина с ее приоритетом общегосударственного суверенитета, предполагающего неделимость власти на определенной территории [7, c. 184]. В современном мире, например, нет ни одной федерации, которая признавала бы суверенитет своих субъектов. Здесь неприменим «дуалитет суверенитетов», признающий суверенитет отдельных государств, которые объединяются, и суверенитет федерации.

В реалиях современной Европы ни одно государство пока не готово поступиться национальной самостоятельностью в пользу единой «европейской идентичности». Социологические опросы населения стран - членов ЕС в разные годы показывают, что жители Дании (51%) и Великобритании (61%) поддержали бы выход своих государств из Евросоюза (с Великобританией это уже произошло). В Италии и Франции лишь чуть больше 50% населения выступают за сохранение членства в Союзе. Испанцы заявили, что на референдуме по вопросу выхода из Европейского союза «да» ответили бы около 68% [5].

Согласно исследованиям, только около 30% населения Дании, Швеции и Финляндии выступают за превращение ЕС из экономического образования в политическое, тогда как остальные государства опасаются появления некоего «государства-Левиафана», утраты самостоятельности и национальной идентичности. Наглядно это продемонстрировал референдум о принятии проекта Европейской конституции 2005 года. Во Франции против него проголосовало около 55% избирателей при явке в 70%. В Нидерландах отрицательный ответ дали чуть больше 60% с общей явкой в 63% [5]. Как следствие, вместо отвергнутой Конституции в ЕС был принят очередной (Лиссабонский) договор, дополняющий уже существующие. Характерно, что после провала референдумов по проекту Конституции утверждение Лиссабонского договора было проведено парламентским путем, в обход «всенародного обсуждения».

Проект Конституции и Лиссабонский договор 2007 года содержат в себе ряд положений, которые позволяют говорить о «дрейфе» ЕС в сторону федерации. Согласно этим документам, ЕС имеет: централизованную власть, отвечающую принципам разделения властей; двухуровневую систему законодательства (на всей территории ЕС действует право ЕС, ограниченное полномочиями институтов и органов Союза); двойное гражданство (государств-членов и Евросоюза); национальную валюту (не во всех государствах) и налоги (в очень ограниченном количестве); деление компетенции на общую и исключительную; и главное - возможность для государств-членов и самого ЕС выступать субъектом международно-правовых отношений. Однако этих особенностей недостаточно, чтобы окончательно признать Евросоюз федерацией, так как по существу действует он лишь в пределах тех полномочий, которые ему предоставили государства-члены. При этом в сфере внешней политики и политики безопасности, а также по линии юстиции и внутренних дел государства ЕС в значительной степени сохраняют свои суверенные права.

Следовательно, одна из причин неопределенности статуса ЕС заключается в нежелании населения европейских стран сосуществовать не только в экономическом союзе (как есть на данный момент), но и в едином политическом союзе (федерации). Превращение проекта единой Конституции ЕС в еще один из договоров, образующих правовую основу данного образования, говорит о том, что, несмотря на наличие многих черт, позволяющих ассоциировать Евросоюз с федеративным государством, он не может рассматриваться в этом качестве ни в настоящее время, ни в обозримом будущем.

Формирование представлений о Европейском союзе как «мягкой конфедерации»

Конфедерация - еще один выделяемый в теории вид государственного устройства, который может быть рассмотрен в интересах определения политико-правового статуса Европейского союза. В пользу большего соответствия протекающих в Европе интеграционных процессов конфедеративной модели высказывается, например, американский профессор М.Капилетти [9].

Склонность усматривать в ЕС черты конфедерации обусловлена тем, что в рамках данной формы государственного устройства государства-члены полностью сохраняют независимость в решении общих вопросов, создавая при этом на паритетных началах специальные органы управления [3, c. 157]. Важно также, что конфедерация по большому счету вообще не является формой единого государства, а представляет собой лишь «ассоциацию суверенных государств», краткосрочное или долговременное объединение, государства-члены которого имеют общие цели и задачи в сфере обороны, внешней торговли и т. д., принимают на себя определенные обязанности для достижения этих целей, а также создают единые органы, состоящие из делегатов суверенных государств и ответственные за реализацию поставленных задач. Решения такого органа носят рекомендательный характер и приобретают обязательную силу только в том случае, если их утверждают соответствующие органы государства-члена. Правовой основой возникновения конфедерации выступает международный договор.

Отметим, что стремление ассоциировать устройство Европейского союза с конфедерацией проявляется у исследователей не само по себе, а преимущественно в контексте поиска особой, не существовавшей ранее модели «децентрализованной федерации».

Одним из первых рассматривать ЕС в качестве своего рода «мягкой конфедерации» (confédération souple) как промежуточного этапа между конфедеративным и федеративным устройством предложил 20-й Президент Французской Республики Валери Жискар д’Эстен, который в 1960-х годах использовал это понятие в рамках своей предвыборной кампании.

«Примерка» признаков конфедерации к Европейскому союзу, безусловно, позволяет найти много вариантов их применимости. В первую очередь это суверенность государств-членов, которая была оговорена в первых договорах об образовании ЕС. И хотя термина «конфедерация» договор не предусматривал, сам факт его заключения с определением общих целей объединения опровергать сложно. Государства, входящие в состав Евросоюза, имеют общие задачи и цели, для достижения которых были созданы единые органы управления. Деятельность таких органов направлена на выработку и реализацию общей политической линии союзных государств.

Внешние признаки Европейского союза также придают ему сходство с классической конфедерацией. Но работать они могут только при условии полного игнорирования перечисленных ранее федеративных черт ЕС. До настоящего времени в истории еще не было конфедерации, которая имела бы единую валюту и гражданство, в которой наряду с национальной правовой системой существовала бы наднациональная, а общесоюзные органы обладали бы полномочиями принимать решения не только рекомендательного, но и императивного характера [14, р. 234].

Следовательно, достаточных оснований для отождествления ЕС и конфедерации нет. Но есть предпосылки для определения некой новой формы надгосударственного образования. Именно такую идею высказал Валери Жискар д’Эстен, вернувшийся к понятию «мягкой конфедерации» через много лет после первого его упоминания. По его представлениям, те, кто разрабатывал проекты по созданию «Соединенных Штатов Европы», предполагали движение Евросоюза к полноценной конфедерации. Такие же события, как введение единой валюты, а также расширение состава ЕС после распада СССР, объективно этому плану уже не соответствовали.

Сам В.Ж. д’Эстен считал, что будущее единой Европы определят те государства, которые согласятся отказаться от ряда суверенных прерогатив и передадут их реализацию единым коллективным органам управления, которые будут действовать от их имени [15]. Предполагалось, что согласиться на подобные условия смогут лишь страны - основатели Европейского сообщества (Германия, Франция, позднее - Италия и Бенилюкс), а также те государства, которые в 1950-х годах были отстранены от процесса объединения из-за их политических режимов (Испания и Португалия). При таком подходе расширение Сообщества стало бы возможно только после того, когда другие страны оказались бы готовыми к политическому объединению с ограничением собственных суверенных прав.

Однако даже в представлениях В.Ж. д’Эстена будущий формат Евросоюза по многим параметрам отличался от классической конфедерации. Так, на первом этапе объединения следовало изменить систему налогообложения, унифицировав ее для всех государств-членов, «исходя из новых потребностей». Далее предполагалось создать политический по своей природе единый институт управления еврозоной, который предусматривал пост президента, вице-президента и второго вице-президента, генерального секретаря и др. [15]. Характерно, что основное внимание названные органы сосредоточили бы на регулировании рынка и экономических связей, но не на внутренней политике государств-членов.

Таким образом, если обратиться к процессу европейской интеграции с целью выявить устойчивую тенденцию к созданию в формате ЕС какой-либо конкретной формы государственного объединения, определить ее не удастся. Центробежные и центростремительные тенденции на европейском континенте периодически сменяют друг друга, причем не только в связи с действием тех или иных объективных факторов, но и в зависимости от идей, периодически высказываемых лидерами государств-членов. При этом более сильные в экономическом и политическом плане государства намерены проводить линию на усиление роли единых органов управления ЕС, а менее сильные государства склонны к отстаиванию национальных прерогатив.

 

Динамика развития Европейского союза, возникшего в середине XX века, была опосредована заключением целой серии договоров, содержание которых со временем во все большей степени смещалось с вопросов экономики на создание единых для ЕС органов управления, формирование единой внутренней политики и политики безопасности. В дальнейшем, однако, развитие ЕС протекало в таком формате, который не поддается идентификации в рамках существующих государственноправовых дефиниций. Период относительно динамичного упрочения интеграционных трендов второй половины XX века в начале нового столетия сменился этапом перманентной турбулентности, причины которой неизменно упирались в стремление уравновесить национальные интересы отдельных стран - членов ЕС и объединения в целом. Как следствие, ни текущее состояние политико-правового оформления Евросоюза, ни теоретические исследования его реального международно-правового статуса не позволяют однозначно отнести его к какому-либо формально-определенному на данный момент формату международной организации или государства.

С международной межправительственной организацией статус ЕС сближают такие его признаки, как: учреждение на основе договора по нормам международного права, ограниченность полномочий волей государств-членов, необходимость ратификации решений органов управления в государствах-членах и др.

Сходство ЕС и конфедерации можно усмотреть в том, что: государства-члены остаются суверенными, объединяются на основе общей цели, имеют единые органы управления во многих сферах деятельности. К признакам такого рода можно отнести и недавнее утверждение (впервые в истории ЕС) единой оборонительной стратегии Евросоюза.

Черты федерации Европейский союз приобрел в связи с разработкой проекта единой Конституции и принятием Лиссабонского договора, которые постулируют наличие единых органов управления, двухуровневой системы законодательства, двойного гражданства. В то же время противоречат признакам федерации: наличие у государств-членов самостоятельной международной правосубъектности (наряду с возможностью участвовать в международных отношениях в составе ЕС), наличие собственной валюты, отказ части государств от принципа верховенства права ЕС. Важно и то, что в сфере юстиции и внутренних дел государства-члены полностью сохраняют свои суверенные права.

С учетом перманентно проявляющихся в отношениях между странами Евросоюза кризисов (политического представительства, распространения идей национализма, экономической стагнации и др.) наиболее адекватным представляется определение международно-правового статуса ЕС именно как международной межправительственной организации, хотя и обладающей значительной спецификой в сравнении с иными подобными субъектами международного права. От международной организации в ее традиционной форме Евросоюз отличают следующие моменты: а) его правосубъектность определяется не единичным актом об учреждении организации, а серией соответствующих договоров, устанавливающих границы взаимодействия государств в той или иной сфере; б) в Евросоюзе создана система институтов управления с собственными полномочиями, обладающих правом принимать решения, обязательные для государств-членов; в) утверждены акты, способные играть роль единых источников права для всех государств-членов; г) сформирован автономный бюджет Сообщества, который пополняется не за счет взносов стран-членов, а посредством системы налогов и сборов; д) создана собственная валютная система; е) учреждено единое гражданство ЕС, которое является производным от национального гражданства; ж) имеется собственная территория, образованная территориями государств-членов.

Представляется, что современные тенденции развития ЕС свидетельствуют о его миграции в сторону если и не федерации, то единой государственности (возможно, в особой форме, не существующей ранее). Противоречивость ситуации заключается в том, что чем выше уровень политической интеграции, тем меньше у единой Европы шансов сохранить национальное самосознание и обеспечить свою политическую независимость, о которой много говорится, но которую, по замечанию министра иностранных дел Российской Федерации С.В.Лаврова, они уже «на 99% прекратили попытки сохранить» [2]. И напротив - тот сценарий развития, при котором члены ЕС подчеркивают свою государственную самостоятельность, проявляют «неединообразие» их позиций по многим вопросам международного права и внешней политики.

 

Источники и литература

1. Жуковская Н.Ю., Калинина Е.В. Государственный суверенитет и диалектика его эволюции в современных условиях // Международное право и международные организации. 2021. №4. С. 76-88.

2. Интервью министра иностранных дел Российской Федерации С.В.Лаврова телеканалу РТ. Москва. 18 марта 2022 г. // https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/1805134/ (дата обращения: 20.03.2022).

3. Красов С.И., Тихонов Я.С. Политико-правовой статус Европейского союза (современные проблемы) // Актуальные вопросы права в банковской сфере. Самара, 2019. С. 154-166.

4. Микiевич М.М. Iнституцiйне право Eвропейського союзу у сферi зо внiшньоi полiтики та безпеки: Монографiя. Львiв, 2005. 415 с.

5. Опрос: Европейцы стали лучше относиться к членству в ЕС // URL: https://www.dw.com/ru/опрос-европейцы-стали-лучше-относиться-к-членству-в-ес/a-36463210 (дата обращения: 02.03.2022).

6. Русакова М.Ю. Вишеградская группа в ЕС: новый миграционный кризис и разногласия в вопросе верховенства права (сентябрь-ноябрь 2021) // Европейский союз: факты и комментарии. Вып. 106. М.: Институт Европы РАН, 2021. С. 68-74.

7. Фадеева Т.М. Громыко Ал.А. О насущном. Европа и современный мир // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 5. История: Реферативный журнал. 2018. №3. С. 183-189.

8. Хобби Ю.С. Проблема определения правовой природы Европейского союза // Международное публичное и частное право. 2009. №3. С. 28-30.

9. Azoulai L. «Integration through law» and us // International Journal of Constitutional Law. April 2016. DOI:10.1093/icon/mow024 // URL: https://academic.oup.com/icon/article/14/2/449/2526799?login=false (дата обращения: 13.03.2022).

10. Börzel T.A., Risse T. Who is Afraid of a European Federation? How to Constitutionalise a Multi-Level Governance System // URL: https://jeanmonnetprogram.org/archive/papers/00/00f0101.html (дата обращения: 13.03.2022).

11. Burgess M., Gagnon A. Federal Democracies. London, 2015. 368 p.

12. Czub J., Tosiek Р., Mienkowska-Norkiene R. Federalizacja Unii Europejskiej - faktdokonany, kryzysowa konieczność czy mission impossible. 01.06.2021 // URL: https://www.researchgate.net/publication/352019386_ Federalizacja_Unii_Europejskiej-fakt_dokonany_kryzysowa_koniecznosc_czy_ mission_impossible (дата обращения: 12.03.2022).

13. Sidjansky D. The Federal Future of Europe. From the European Community to the European Union. N.Y., 2003. 212 p.

14. Shaw J. The People in Question: Citizens and Constitutions in Uncertain Times. Bristol University Press, 2020. 336 p.

15. Valéry Giscard d’Estaing: «Il fautretrouver le projet initial de l’Europe» // URL: https://www.lopinion.fr/edition/international/valery-giscard-d-estaing-il-faut-retrouver-projet-initial-l-europe-146765/ (дата обращения: 26.02.2022).