ENGLISHПо прогнозам многих отечественных специалистов-международников, одним из важнейших нововведений 2022 года должно стать издание указа президента об утверждении новой редакции Концепции внешней политики России, которая будет шестым по счету доктринальным документом в новейшей истории страны, ведь предыдущие версии ключевого дипломатического «манифеста» выходили в свет в 1993, 2000, 2008, 2013 и 2016 годах. Это, как правило, буднично освещаемое в средствах массовой информации событие дает нам уникальную возможность не только проследить трансформацию внешнеполитического мышления руководителей страны, но и проанализировать ключевые события и тенденции последних трех десятилетий, реакция на которые определяла характер и содержание концептуальных основ внешней политики России. Обращение к подобного рода сюжетам объясняется тем обстоятельством, что с момента распада СССР в 1991 году прошло более 30 лет. Выросло, поступило в высшие учебные заведения, а затем и стало работать новое поколение людей, мало знающих о советской сверхдержаве, биполярной конфронтации, социалистическом интернационализме и теории игры на «межимпериалистических» противоречиях. Сломалась, сложилась заново и несколько раз преобразилась система внешнеполитических приоритетов России. В этой связи динамичность происходящих событий и общего процесса обновления страны дала стимул к переосмыслению соответствующей публикации 2007 года [1] и внесению корректировки в тогдашние оценки общемирового процесса.
О Концепции внешней политики 1993 года
Издание Концепции внешней политики (КВП) как важнейшего дипломатического документа, над текстом которого работает весь подчиненный главе государства государственный аппарат, в котором центральную координирующую роль играет Министерство иностранных дел, не просто представляет собой попытку изложения ключевых подходов руководства страны к решению основных глобальных и региональных проблем в конкретный исторический период с целью построения образа желаемого будущего, а выступает в качестве фактического отражения изменений, происходящих в международных отношениях в целом и внутренней политике в частности, детерминирующих соответствующие внешнеполитические действия России.
Так, например, формулирование положений КВП в редакции от 23 апреля 1993 года [2], основными идеологами которой выступили как Президент Б.Н.Ельцин, так и государственный секретарь Г.Э.Бурбулис, министр иностранных дел А.В.Козырев и многие другие, проходило в условиях окончания холодной войны (венцом которого стали происходившие на фоне завершения биполярной конфронтации объединение Германии, «бархатные революции» в странах Восточной Европы, а также роспуск ОВД и СЭВ), распада СССР (вылившегося в появлении на его обломках не только СНГ, но и многочисленных этнических конфликтов), болезненных демократических преобразований внутри страны («шоковая терапия», противостояние Президента Б.Н.Ельцина и Верховного Совета, проявление центробежных тенденций и пр.) и необходимости интеграции новой России в постбиполярную систему международных отношений, что предполагало не только вступление в различные многосторонние структуры, но и подписание стандартизированных договоров об основах взаимоотношений с иностранными государствами.
Более того, концептуализацию подходов страны затрудняло и то обстоятельство, что в начале 1990-х молодая российская дипломатия не имела ни собственной внешнеполитической доктрины, ни даже опыта ее конструирования, поэтому первые концептуальные построения в сфере внешней политики были производными от той теоретической базы, которая была в наличии в Советском Союзе конца 1980-х годов. Конечно, сразу изменилась терминология и идеология. Но это было проще, чем изменить логику профессионалов и политически активных граждан, которые учились на советских образцах. В результате идейный багаж первого поколения российских внешнеполитических доктрин представляет собой переосмысление избранных советских идей.
Речь шла прежде всего о двух. Первая - уходила корнями в наследие «ленинско-троцкистских-сталинских» времен, вторая - восходила к «перестройке» М.С.Горбачева. Первый тезис, принятый новой российской властью и легко усвоенный обществом, звучал как обеспечение благоприятных международных условий для строительства демократии в России [2]. Он звучал аналогично тому, как в 1920-х годах при В.И.Ленине (Ульянове) и Л.Д.Троцком (Бронштейне) главной целью внешней политики Советской России провозглашалось содействие формированию внешних условий для построения социализма.
Второй тезис продолжал логику «нового политического мышления» второй половины 1980-х годов с ее идеей общечеловеческих ценностей. Но если для нового политического мышления главной общечеловеческой ценностью было выживание человечества и его спасение от ядерной войны, то в начале 1990-х годов с приходом к власти Президента Б.Н.Ельцина в новом мышлении роль общечеловеческого интереса стала выполнять демократизация мира. Полагалось, что эта демократизация достижима на основе солидарных, объединенных усилий всех демократических стран, к которым после 1991 года примкнула и Россия.
Из этого представления родилась идея «демократической солидарности», которая выглядела как переосмысление хорошо понятной россиянам старой «советской» концепции «социалистического интернационализма». «Социалистический интернационализм» трактовался в СССР как учение об общности исторических судеб и основных интересов социалистических стран. Аналогично «демократическая солидарность» рисовалась привлекательной гипотезой того, как демократические страны мира вместе с Россией станут вести себя солидарно, считаясь друг с другом и друг другу помогая - как полагается странам, имеющим общие интересы.
Идея благоприятного внешнего окружения ради демократии была более прагматичной, конкретной, а идея солидарности - более отвлеченной. Гипотеза о солидарных действиях была сильно насыщена идеологией. На уровне практики обе идеи переплетались. Руководители России в 1990-х годах преувеличивали роль солидарности с Западом как инструмента обеспечения благоприятного международного окружения, демонтажа советского строя и создания вместо него демократического устройства.
Дипломатия начала 1990-х годов должна была решать сложнейшую задачу. Предстояло встроить Россию в резко изменившуюся международную среду, стараясь сводить к минимуму потери. При этом возникала сложная политико-психологическая проблема. Советский Союз выступал в мире в качестве основной силы, противостоящей «мировому капитализму». Новой России предстояло освоить рядовую роль одной из демократических стран.
Советские люди привыкли думать, что они живут в «первом в мире государстве победившего социализма». Это было важной составляющей самооценки, основой внешнеполитической идеологии и представлений о «всемирно-исторической миссии» Советского Союза как лидера мирового коммунизма.
Думать подобным образом о своей стране граждане новой России не могли. В новом международном окружении, куда старалась «вписаться» Россия, уже был лидер и «мессия» - Соединенные Штаты, которые, подобно СССР, тоже считали себя уникальной страной - «первым в мире государством победившей свободы» и «вождем мировой демократии». США тоже имели притязания на роль исполнителя «исторической миссии» поддержки демократии во всем мире.
После распада Советского Союза США с новой силой стали претендовать на лидерство во всемирном масштабе. При том соотношении сил, которое существовало между Москвой и Вашингтоном в 1990-х годах, вопрос об их соперничестве обсуждаться не мог. Ключевой линией поведения российской дипломатии стало выравнивание российских позиций по международным вопросам с позициями США и государств Западной Европы, которые вместе с объединившейся Германией в 1992 году провозгласили себя Европейским союзом. По главным международным вопросам Россия просто примкнула к позициям США и ЕС.
В 1992-1993 годах российское руководство избегало ясно обозначать свои специфические национальные интересы в сфере внешней политики. Они отождествлялись с интересами демократических стран вообще, с интересами «сообщества мировых демократий» в целом. Российское руководство убеждало зарубежных партнеров - несмотря на недоверие - признать, что цель Российской Федерации состояла просто в поддержке инициатив западных стран. Типичной фигурой в этом смысле был министр иностранных дел России А.В.Козырев.
Логика проводившейся им линии «демократической солидарности» ярко проявилась в поведении Москвы в начальный период распада Югославии. Россия в начале 1990-х годов безоговорочно поддержала образование на территории бывшей федерации новых независимых государств - Словении и Хорватии, а затем Боснии и Македонии. Москва заявила о дипломатическом признании новых правительств бывшей Югославии одновременно со странами Европейского союза и даже прежде, чем это сделали Соединенные Штаты. Показательно, что в Вашингтоне с решением о признании новых государств в тот момент не торопились, просчитывая возможные осложнения в случае ожидавшихся возражений из Москвы и потенциальной войны на Балканах. Отказ России поддержать центральное правительство в Белграде против сепаратистов Хорватии и Словении было в тот момент сюрпризом для многих западных дипломатов.
Но у российского руководства была своя логика. Сам Президент Б.Н.Ельцин пришел к власти под лозунгом «самоопределения России от СССР». Поэтому действия российской дипломатии на Балканах в начале 1990-х годов должны были демонстрировать поддержку Москвой принципа «самоопределения наций» применительно ко всем международным ситуациям. Аналогичным было и отношение российского руководства к процессам самоопределения внутри России. Это был рискованный курс.
Российская внешняя политика в этом смысле и в этот период была отражением и продолжением внутренней. Демонтируя советский строй внутри страны, российское правительство помогало ломать остатки прежнего международного порядка, который казался частью того наследия СССР, от которого можно было избавляться. Этим самым Москва желала доказать свою приверженность солидарности с Западом. В США и ЕС в это время разворачивались дискуссии о новом мировом порядке и глобальном демократическом обществе.
Погруженная во внутренние неурядицы Россия в первой половине 1990-х годов не могла проводить активную внешнюю политику. Нарастание присутствия США в Центральной и Восточной Европе и странах бывшего СССР не вызывало протестов и противодействия. Россия не только не выразила беспокойства в связи с американской концепцией «расширения демократии» в 1993 году, но и приветствовала ее, ошибочно предположив, что реализация этой программы принесет ей материальную пользу.
Эта концепция провозглашала важнейшей внешнеполитической задачей США оказание поддержки демократическим реформам и строительству демократии в бывших социалистических странах Европы. Теоретически к таковым должна была относиться и России, но на деле вся американская помощь демократии была адресована бывшим странам Организации Варшавского договора «за вычетом России».
Осуществление концепции «расширения демократии» применительно к восточноевропейским бывшим социалистическим странам способствовала разрушению их экономических, культурных и иных связей с Москвой. Страны региона переориентировались в экономическом отношении на взаимодействие с Евросоюзом, а в политическом и военном - на сотрудничество с США.
Вместе с тем терпимость России по отношению к американской активности в Восточной Европе принесла некоторые выигрыши. США и страны ЕС стали поддерживать запросы Москвы в международных финансовых институтах - МВФ и Всемирном банке. Крупные заимствования из этих структур были важным условием экономического выживания России, которая с 1992 года в результате «шоковой терапии» правительства Е.Т.Гайдара несколько лет пребывала в ситуации, близкой к экономическому краху.
Характерно, что, оказывая восточноевропейским странам льготную помощь, западные страны не давали аналогичных льгот России. Финансово-экономическая помощь ей предоставлялась на обычных условиях. Для такого выбора Запада имелось несколько оснований. Во-первых, было важно завершить реформы в малых и средних бывших социалистических странах как можно быстрее.
Во-вторых, в интересах международных кредиторов было наложить на Россию крупные финансовые обязательства, выплаты процентов по которым вместе с суммой основного долга должны были превысить суммы исходного кредитования. Западные структуры не особенно боялись давать кредиты России, понимая, что она рано или поздно по ним расплатится за счет доходов от экспорта энергоносителей.
В-третьих, принятые Россией обязательства по кредитам давали международным институтам рычаги воздействия на экономическую политику российского правительства. Средства МВФ и Всемирного банка предоставляются на жестких условиях, и кредитующие организации имели возможность контролировать действия страны-заемщика.
Первая половина 1990-х годов - время свертывания отношений не только с бывшими социалистическими странами, но и государствами Арабского Востока, Южной Азии, Африки, Латинской Америки. Россия «уходила» из регионов мира - прежде всего из тех, со странами которых ее связывали военно-политическое сотрудничество или геополитические расчеты времен претензий СССР на глобальное лидерство.
Это дипломатическое отступление объяснялось внутри страны потребностью рационализации использования ограниченных внешнеполитических ресурсов. За пределами России эта линия подавалась как сознательный уход от ненужного соперничества с Западом в точках, которые не имеют значения для российских интересов, но имеют значение для интересов США и ЕС (Латинская Америка, Ближний Восток, ЮВА, Африка). В те годы мало кто предполагал, что западные державы очень скоро начнут рассматривать в качестве зон своих особых интересов пояс территорий тех ближайших соседей России, которые до 1991 года составляли с ней единое целое (страны Закавказья, Украину, а в меньшей степени и страны Центральной Азии).
С серединой 1990-х годов связана важнейшая содержательная новация того времени. Впервые в истории предметом официальных двусторонних обсуждений на международном уровне стала внутренняя политика России. Советский Союз всегда твердо придерживался принципа не обсуждать на международных переговорах вопросы своей внутренней политики. Все советские концепции мирного сосуществования содержали положение о праве каждой страны на выбор собственного варианта политического строя. Этот принцип был закреплен в Хельсинкском акте 1975 года и многих других международных документах.
В июне 1992 года Москва сделала шаг к отказу от этой принципиальной позиции. Во время визита Б.Н.Ельцина в Вашингтон была подписана Хартия российско-американского партнерства и дружбы, в преамбуле и нескольких частях которой оговаривались принципы, которым намеревалось следовать российское руководство в проведении внутренней политики, в чем ее были готовы поддерживать Соединенные Штаты. К этим принципам были отнесены демократия, свобода, защита прав человека, уважение прав меньшинств, в том числе национальных [3]. Это был первый случай в российской истории, когда в документе, заключенном с иностранным государством, регламентировались положения, касавшиеся внутренних дел России. В отечественной и зарубежной литературе стало с тех пор фигурировать выражение «домашнее задание» России - набор принятых ею на себя морально-политических обязательств относительно проведения внутренних преобразований, которые должны были подготовить ее к полноценному партнерству с Западом.
В этом же документе содержалось положение о «неделимости» безопасности Северной Америки и Евразии: «Безопасность неразделима от Ванкувера до Владивостока». Подписав хартию, Россия впервые официально связала свою национальную безопасность с национальной безопасностью стран НАТО. В понимании тогдашнего российского руководства обеспечение безопасности России мыслилось в контексте сотрудничества с Североатлантическим альянсом.
Началось формирование «квазисоюзнических» отношений между Россией и Соединенными Штатами. Американские политики говорили о том, что основой российско-американского сближения является сотрудничество в демократическом преобразовании России.
Тем не менее два года экономических бедствий (1992-1993 гг.), кризис хозяйства, массовые задержки зарплат, инфляция, рост цен, забастовки - все это связывалось с курсом радикальных либеральных реформ. Левая оппозиция обвиняла президента в пренебрежении национальными интересами и проведении политики, выгодной Западу. Негативное отношение к власти усугубили октябрьские события 1993 года, во время которых силой была подавлена оппозиция Ельцину в лице депутатов Верховного Совета Российской Федерации.
Первые выборы в Государственную Думу России в декабре 1993 года, происходившие одновременно с принятием новой Конституции и единственным в истории голосованием по составу Совета Федерации, показали резкое падение популярности пропрезидентских сил и нарастание националистических настроений: крупные «оппозиционные» движения (правые - ЛДПР (22%), левые - КПРФ (12%) и Аграрная партия (8%) не только обошли основные «проправительственные» партии («Выбор России» Е.Гайдара, «Женщины России» А.Федуловой и «Яблоко» Г.Явлинского), набравшие лишь 15,5%, 8% и 7,8% соответственно, но и назначили лояльного себе председателя - «агрария» И.П.Рыбкина. Энтузиазм касательно выгод от сотрудничества с Западом, от которого либеральная часть российского общества ожидала действенной помощи во имя «демократической солидарности», слабел. Нарастали сомнения по поводу подлинных целей западных стран в отношении России. Американцев обвиняли в желании «воспользоваться бедственным положением России».
Не имея намерения менять внешнеполитический курс, руководство страны попыталось изменить официальную терминологию. В начале 1994 года в ходе первых выступлений после прошедших выборов в Думу министр иностранных дела России А.В.Козырев впервые рискнул заявить об «особых интересах» России в поясе бывших республик СССР. Хотя активизации российской политики в СНГ не последовало, слова министра символизировали новую тенденцию: под давлением общественных настроений руководство начало понимать необходимость модификации идейно-теоретической составляющей внешнеполитического курса.
Власть попыталась соединить логику «демократической солидарности» с элементами либерального государственничества (либерального национализма) при безусловном преобладании первой. На практике это вылилось в продолжение политики координации с США и странами ЕС. Но теперь сотрудничество стало сопровождаться оговорками и попытками российской дипломатии сопроводить его выдвижением условий.
Либо Россия должна была стать эффективным, в том числе военно-политическим, инструментом солидарных действий с Западом, либо ей требовалось ясно определить пределы сближения с ним. В первом случае, вероятно, надо было готовиться к совместным с НАТО действиям на Балканах или в миротворческих операциях в Африке. Во втором - следовало сформулировать какие-то правила взаимодействия, которые ограничивали бы поведение и НАТО, и России.
Реальность середины 1990-х годов становилась между тем противоречивей. В 1995 году достигла кульминация война в Боснии. Последовала интервенция НАТО в этой стране, вызвавшая критику в России в адрес не только западных держав, но и Б.Н.Ельцина с А.В.Козыревым за неспособность последних помешать этой интервенции.
В том же году проводившиеся уже по новой Конституции выборы в Государственную Думу II созыва показали дальнейшее падение популярности президента и рост популярности антизападных сил в России: КПРФ (победившая на выборах, она и назначила председателем своего представителя - Г.Н.Селезнева), ЛДПР и Аграрная партия (а также сформированная фракция «Народовластие») получили более половины мандатов, в то время как на долю «пропрезидентских» партий - «Наш дом - Россия» В.Черномырдина и «Яблоко» Г.Явлинского - приходилось менее четверти мест, что наглядно продемонстрировало их неспособность изменить стратегический расклад сил в свою пользу даже в случае объединения с различными вошедшими в ГД мелкими блоками или независимыми депутатами, контролировавшими оставшуюся четверть парламента.
На Западе новые тенденции учли по-своему и начали именно в 1995 году открыто обсуждать расширение НАТО на Восток. В Москве это расценили как попытку давления на Россию и выражение скрытой угрозы со стороны Запада. Между тем весной 1996 года Б.Н.Ельцину предстояло пройти через президентские выборы, победу на которых действующий президент сумел одержать лишь во втором туре после беспрецедентного давления на кандидата от КПРФ Г.А.Зюганова, получения помощи со стороны влиятельных бизнесменов (т. н. «семибанкирщина») и привлечения на свою сторону электората занявшего третье место в первом туре голосования генерала А.И.Лебедя.
В этой ситуации власть произвела нарочито знаковую замену: «слишком прозападный», по мнению общественных масс, А.В.Козырев в начале 1996 года был заменен на посту министра иностранных дела Е.М.Примаковым, имевшим репутацию сильного политика и умеренного государственника. Он не только сам не стеснялся слов о национальном интересе, но и сделал их постоянным рефреном собственных выступлений и речей подчиненных ему руководителей внешнеполитического ведомства.
Зарубежные авторы, а вслед за ними некоторые отечественные журналисты, стали называть Е.М.Примакова антизападным политиком и сторонником азиатской, «прокитайской» ориентации. На самом деле новый министр был лишь убежденным государственником, для которого продолжение курса децентрализации (под лозунгами демократизации) в той форме, как она проводилась в России, казалось губительным. Поскольку линия децентрализации в экономике и политике осуществлялась по рекомендациям западных экспертов, Примаков, лучше многих по роду предшествовавшей деятельности осведомленный о реальном положении дел в российской «глубинке», испытывал к влиянию Запада на российскую политику настороженность. Он осуждал не линию на сотрудничество с США и ЕС, а политику «безоговорочного согласия» с исходящими от Запада инициативами.
Примаков стал чаще говорить об отношениях с азиатскими соседями - Японией, Китаем, Индией, арабскими странами [4]. Он считал неоправданным и свертывание отношений с Латинской Америкой и Африкой. Безоговорочную ориентацию на США и ЕС новый министр пытался отчасти уравновесить высказываниями о тенденции к формированию многополярности, которую он считал инструментом ограничения всевластия США.
Но будучи реалистом, Примаков не обольщался по поводу соотношения возможностей между мировыми державами и не ставил под сомнение курс на партнерство с самыми мощными из них. Свою задачу он видел не в противопоставлении российских интересов западным, а в том, чтобы приучить Запад к необходимости согласовывать с Москвой все крупные решения, которые затрагивают ее интересы. В 1991-1995 годах российская дипломатия не решалась посягать даже на это.
Во второй половине 1990-х годов российская дипломатия была ориентирована на минимизацию ущерба от тех основных международных процессов, в которые Россия была объективно включена, но в регулировании которых она фактически не принимала участия. Это была новая логика - прагматичная и по-своему рациональная - внешнеполитические ресурсы страны оставались крайне ограниченными.
Е.М.Примаков продолжал говорить о многополярности как системе организации мира при отсутствии явного лидера. Но при нем не получили поддержки или статуса официальных оживленно обсуждавшиеся тогда концепции «равноудаленности» России от Востока и Запада или «равноприближенности» к ним [5]. Не ставилась под сомнение ориентация на партнерство с Западом. Новизна состояла в переходе Москвы к более активной защите своих интересов, особенно в случаях, когда те ущемлялись или оказывались под угрозой в силу естественного хода исторических событий или бывали недоучтенными теми влиятельными державами, которые могли более результативно, чем Россия, влиять на мировые процессы.
Соединенные Штаты стремились навязать свой национальный интерес в качестве общемирового. Россия считала важным сопротивляться США, следя за тем, чтобы в ходе этого «перетягивания канатов» не выйти за рамки партнерства с Вашингтоном. Уровни партнерства периодически колебались, то снижаясь, то повышаясь снова. Но амплитуда колебаний оставалась «в пределах нормы».
Внешняя политика России второй половины 1990-х годов перестала основываться на «демократической солидарности». Запад не проявил «солидарности» с потребностями России, а сама она, отчасти утратив под грузом внутренних неурядиц статус великой державы, потеряла многие сферы влияния в зоне естественных экономических тяготений у своих границ. Слово «демократизация» в бытовом сознании срослось с представлениями о децентрализации, сепаратизме и угрозе нового распада. В такой ситуации внешнеполитическую доктрину требовалось переформулировать.
Концептуальный смысл российской внешней политики второй половины 1990-х годов лучше всего передает словосочетание «избирательное партнерство». Эта концепция ориентировала на предпочтительность сотрудничества с США и ЕС, однако она акцентировала настрой России на упорный переговорный торг с Западом, отстаивание своего мнения и права самостоятельно определять, в каких случаях ей быть заодно с западными партнерами, а в каких - необходимо дистанцироваться от них. Новый подход, сложившийся в этот период, сохранился и при И.С.Иванове, ставшем министром иностранных дел осенью 1998 года после назначения Е.М.Примакова премьер-министром.
Событийная сторона внешней политики тех лет отражает двойственность, заключенную в «избирательном партнерстве». С одной стороны, эмоциональные протесты против планов расширения НАТО, с другой - подписание в 1997 году в Париже Основополагающего акта Россия - НАТО, который представлял собой программу адаптации России к этому расширению. С одной стороны, острые дипломатические трения в связи с интервенциями НАТО в Косово в 1998-1999 годах, с другой - отказ от переноса дипломатических разногласий по Балканам на другие сферы отношений России с Западом. С одной стороны, разговоры о необходимости содействовать многополярности, с другой - движение к положению полноправного члена «Группы восьми», в которой США по-прежнему остаются наиболее влиятельной силой.
Была найдена формула внешней политики, которая одновременно являлась и прагматичной, и принципиальной. Принципиальной - поскольку не ставила под сомнения вектор партнерства с Западом. Прагматичной - так как логика «избирательности» (сопротивления или партнерства) придавала политике необходимую гибкость. Россия поддерживала США и ЕС в одних ситуациях и уклонялась от их поддержки в других.
Избирательность определялась национальным интересом. Но веер возможностей, из которых считалось допустимым выбирать, был ограничен ориентацией на сотрудничество с США и ЕС. При руководстве И.С.Иванова российская дипломатия не посягала на крупные идейно-философские новации. Ее задачей было балансирование между нараставшим раздражением против самоуверенности США и пониманием неподготовленности ни одной страны мира к попыткам умерить американские амбиции.
Финансовый кризис летом 1998 года, ответственность за который общественное мнение возложило на аферы российских чиновников и спекуляции транснациональных финансовых сетей, усугубил неприязнь народа к политике Ельцина. Запад, оценив меру слабости России после этого кризиса, стал считаться с ней еще меньше. Если операции в Боснии можно было выдать за плод согласованных решений России, НАТО и ЕС, то в конфликт из-за Косова в 1999 году западные страны вмешались откровенно вопреки позиции Москвы.
Особенно серьезно реагировали в России на идеологическую подоплеку нападения НАТО на Югославию (фактически Сербию). Хотя формально целью натовской интервенции было пресечение нарушения прав человека в Косове, на самом деле применение военной силы против Белграда было первым опытом реализации доктрины «смены режимов», официально сформулированной в США несколькими годами позже. Руководство Сербии при Президенте С.Милошевиче не было ни демократическим, ни либеральным. Но столкновение белградского правительства с сепаратизмом албанского населения Косова было борьбой за территориальное единство страны, ее суверенитет и безопасность. Страны НАТО игнорировали это обстоятельство, придавая конфликту идеологический смысл «борьбы албанского населения Косова против авторитарного режима бывшего коммуниста Милошевича».
Но бывшими коммунистами были многие руководители стран Восточной Европы, включая Россию. В Москве аналитики писали о том, что если бы не ядерный потенциал России, то Запад применил бы силу и против российского правительства по тем же формальным причинам, что и против Милошевича. Найти повод было легко: в Чеченской Республике, на территории которой с начала 1990-х годов возник очаг терроризма, шли бои. Террористы убивали, грабили и изгоняли из своих домов местное, в основном нечеченское, население, захватывали населенные пункты, что влекло за собой смерти мирных жителей.
В разгар «косовского кризиса» весной 1999 года Президент Ельцин принял принципиальное решение о внесении изменений в Военную доктрину Российской Федерации. В новой версии, официально утвержденной в 2000 году, было оговорено право России на «нанесение ядерного удара первым» (first nuclear strike) - право, от которого Советский Союз добровольно отказался в конце 1970-х годов. Военная доктрина России в вопросе о применении ядерного оружия первым стала эквивалентна принятой в 1999 году на сессии Совета НАТО в Вашингтоне Стратегической концепции НАТО.
Россия и Запад под давлением опыта отношений в 1990-х годах не только избавлялись от взаимных иллюзий, но и одновременно удерживали отношения в неконфронтационном русле. В 2000 году опыт российско-натовского взаимодействия во второй половине 1990-х годов был обобщен в российской внешнеполитической доктрине второго поколения, суть которой была выдержана в духе «избирательного партнерства» [6]. Это было отказом от оглашенного прежде либерального государственничества в пользу сдержанного государственничества («избирательного патриотизма»). Конкретно о точных рубежах «сдержанного национализма» ничего сказано не было, но было ясно: в политической элите «либералов» и «государственников» стало примерно поровну.
О Концепции внешней политики 2000 года
Ситуация в России и мире продолжала меняться. Пережив дефолт в августе 1998 года, «министерскую чехарду», когда в период с 1998 по 1999 год в стране сменилось шесть премьер-министров (В.С.Черномырдин, С.В.Кириенко, В.С.Черномырдин, Е.М.Примаков, С.В.Степашин, В.В.Путин), серию террористических актов, с которых начиналась вторая чеченская кампания (первая чеченская война 1994-1996 гг. была остановлена подписанием Хасавюртовских соглашений), и другие потрясения, Россия вошла в новое тысячелетие с новым президентом - В.В.Путиным, которого Б.Н.Ельцин объявил в качестве своего преемника в новогоднем обращении 31 декабря 1999 года.
Внешнеполитическим «манифестом» молодого главы государства стала новая редакция КВП, вышедшая в свет 28 июня 2000 года [6]. Однако перемены в российской внешней политике стали проявляться не сразу. Министром иностранных дел остался И.С.Иванов, и страна продолжила следовать линией избирательного партнерства с Западом, предполагавшего более жесткое отстаивание национальных интересов в тех вопросах, где наблюдалось расхождение позиций, развития концепции многополярного мира как ответа на издержки «момента однополярности» 1990-х, консолидации разноформатных интеграционных процессов на постсоветском пространстве, конструируемых вокруг Москвы (Союзное государство России и Белоруссии, ЕврАзЭС, ОДКБ и др.), а также дальнейшей диверсификации внешней политики страны, предусматривавшей развитие отношений со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, Ближнего Востока, Латинской Америки и Африки.
Смена власти в Москве была отмечена публикациями о «неустойчивости» отношений России с Западом. Западные специалисты заметили изменения в российской политике и связали их с личностями президента и его сподвижников. На деле ухудшения отношений с США и Европой не было видно сразу, но произошло заметное снижение темпов улучшения. Оно лишь компенсировало «забегание вперед», которое было характерно для российско-натовских отношений в 1991-1997 годов.
Многие проблемы отношений России с НАТО были решены. Как очевидно из анализа, Россия и Запад перестали считать друг друга источником военной угрозы, взаимно отказались от нацеливания стратегических ракет и перестали вредить друг другу «из принципа». Москва примирилась, хотя не согласилась с расширением НАТО, возникновением конкуренции с западными странами в поясе государств СНГ, утратой интереса к ней как главному партнеру в переговорах по контролю над вооружениями.
Ссориться по-крупному было не из-за чего. Но не было и повода по-крупному сотрудничать. В результате произошло измельчание повестки дня российско-американских переговоров. Из разряда экстраординарных и редких они перешли в категорию важных, но привычных. Саммиты президентов России и США происходили регулярно, что позволяло сохранять высокий тонус российско-американских отношений. Но журналисты хотели сенсаций, и их разочаровывала будничность принимаемых решений.
К моменту прихода В.В.Путина элементов «негатива» и «позитива» в отношениях России с Западом было поровну. Эти отношения имели одинаковые шансы качнуться к сближению или охлаждению. Сентябрьские события 2001 года в США оказались точкой бифуркации, от которой российско-американские отношения стали стремительно развиваться в сторону сближения. Россия приняла сторону США в момент нападения террористов на американские города и стала оказывать Соединенным Штатам помощь в проведении операции против талибов в Афганистане.
Кульминацией сближения стало вступление России в антитеррористическую коалицию и участие Президента Путина в сессии Совета НАТО в Риме, на которой было принято решение о создании Совета сотрудничества Россия - НАТО («совет двадцати»). Целью нового органа была названа отработка процедур совместного принятия консенсусных решений - серьезная заявка на перемещение отношений России и Североатлантического союза на более высокий уровень с перспективой, правда неопределенной, будущей возможной работы России в качестве полноправного члена НАТО.
Сближение не исключало разногласий. За несколько месяцев до событий 11 сентября, летом 2001 года, Россия заключила с Китаем Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве, который в США многие восприняли с недоверием. Почти одновременно США уведомили Россию о намерении выйти из Договора по ПРО, обещав ей «в виде утешения» пойти на подписание Договора о сокращении стратегических наступательных потенциалов в 2002 году. Москве пришлось смириться с американскими решениями. Оснований полагаться лишь на добрую волю Вашингтона не приходилось. США охотно принимали поддержку России, но стремились сохранять для себя максимальную свободу действий и не проявляли склонности прислушиваться к мнению Москвы. Эта линия, характерная для США на протяжении почти всего десятилетия 2000-х годов, получила название политики односторонних действий, или односторонности (unilateralism). Она вызывала возражения во многих странах мира, включая государства Западной Европы, Россию, многие страны Азии и Латинской Америки.
В 2002-2003 годах Москва уклонилась от поддержки войны США против Ирака. Хотя Россия заняла в иракском вопросе позицию, аналогичную позиции Франции и Германии, ее платформа выглядела менее критической по отношению к американской. В итоге главной мишенью критики в США в момент начала войны в 2003 году оказалась Франция.
С началом этой войны ладить с Вашингтоном стало сложнее, поскольку американская внешняя политика стала еще более жесткой, а позиции США по международным вопросам более категоричными. В такой ситуации весной 2004 года в ходе реорганизации правительства после президентских выборов в России была произведена замена И.С.Иванова на посту министра иностранных дел С.В.Лавровым, снискавшим славу твердого переговорщика в диалоге с Западом в бытность работы Постоянным представителем России при ООН и в Совете Безопасности ООН (1994-2004 гг.).
Обвинив Ирак в стремлении приобрести ядерное оружие, США выдвинули тезис о возникновении в мире «оси зла», к которой наряду с Ираком были причислены Иран, Ливия и Северная Корея. Вашингтон угрожал применить силу против государств «оси». Это вызывало беспокойство. Если война США против Ирака затрагивала только второстепенные интересы России, то угроза нападения США на Иран или КНДР - государства, граничащие с Россией, - могла непосредственно задеть ее безопасность. Москва выступала против применения силы против Северной Кореи и Ирана энергичнее и тверже, чем она оппонировала нападению на Ирак. Страны ЕС не формально, а периодически и открыто выступали с Россией на параллельных курсах.
В некоторых ситуациях против США «заодно» с Россией фактически выступали азиатские союзники Вашингтона. Например, Южная Корея полуофициально действовала в согласии с российскими дипломатами в рамках шестисторонних переговоров по Северной Корее, нейтрализуя наиболее резкие шаги американских представителей, способные привести к войне на Корейском полуострове.
Правда, после президентских выборов 2004 года в США американская администрация стала лучше осознавать риски ведения одновременно двух войн - в Афганистане и Ираке. Готовность втягиваться в новые военные авантюры за рубежом в Вашингтоне стала меньше. Если в 2002-2003 годах основой внешнеполитической платформы Вашингтона была концепция интервенций для «смены режимов», в дополнение к которой появилась военная доктрина «превентивных ударов», то в 2004-2008 годах американские лидеры стали упоминать обе теории реже.
Между тем в середине 2000-х годов в мире стала складываться разнородная неформальная группа стран, недовольных американской политикой. В нее входили старые члены Евросоюза (кроме Великобритании), Россия, Китай, значительная часть стран Ближнего и Среднего Востока и те государства Латинской Америки (в частности, Куба и Венесуэла), у власти в которых находились левые правительства. Члены неформальной «оппозиции» не собирались активно противодействовать американскому доминированию, но их сближало неприятие политики односторонних действий и раздражение против нежелания Вашингтона принимать во внимание мнения других стран.
На фоне распространения критических настроений в отношении США стала организационно оформляться с 2001 года группа государств, экономика которых в 2000-х годах развивалась самыми высокими темпами в мире. В нее вошли незападные страны - Бразилия, Россия, Индия и Китай. Новая группировка стала называться БРИК. В 2011 году к ней примкнула Южно-Африканская Республика, и группировка стала называться БРИКС (по первым буквам названия стран - Brazil, Russia, India, China, South Africa). БРИКС представляла собой своеобразную коалицию. Это не была коалиция действия. Рыхлая и возникшая довольно стихийно, эта группировка была идейно хрупкой. Она не имела вооруженных сил и не ставила задачу повлиять на мир силовыми методами.
Но это было межгосударственное образование, в котором концентрировалось значительное экономическое и политико-психологическое влияние. Наличие такого влияния стало ощутимым, когда в глобальном информационном пространстве приобрел популярность образ новых мощных центров мирового производства и потребления. Этот образ был в основном виртуальным. Но он давал привязку к реальности до тех пор преимущественно абстрактному тезису о мировой многополярности. БРИКС стал символом потенциальной альтернативы тому преобладанию, которое стремились удержать США и Запад в целом. При этом Россия и другие страны БРИКС продолжили сотрудничать с США и ЕС, избегая конфронтации с ними.
Цены на нефть в 2000-х годах оставались высокими, а поступления в российский бюджет от торговли энергоносителями обильными. Правительство России получило возможность направить средства на избирательное повышение уровня жизни народа, не ущемляя богатства новой российской элиты. Эти успехи, важнейшим из которых стало погашение задолженности перед Парижским и Лондонским клубами кредиторов, МВФ, Всемирным банком и др., повлияли на изменение представлений о международной роли России. Началось переосмысление внешнеполитической доктрины.
27 июня 2006 года Президент Путин в ходе встречи с послами Российской Федерации в МИД на Смоленской площади выступил с речью, в которой были сформулированы новые приоритеты Российской Федерации. Президент заявил: «Россия в целом должна нести соразмерную своему положению и возможностям ответственность за глобальное и социально-экономическое развитие» [7]. Это был необычный взгляд. Впервые, сославшись на укрепление экономических позиций страны, глава государства предложил привести политическое влияние России в мире в соответствие с новыми экономическими возможностями.
Внешнеполитические ориентиры России привязывались не к отношениям с Западом, а к глобальной проблематике. В этом смысле доктрину приведения политического влияния в соответствие с экономическими возможностями можно считать первой глобальной доктриной Российской Федерации.
Новое понимание международной роли России прозвучало в первом в истории официальном Обзоре внешней политики Российской Федерации, который был опубликован Министерством иностранных дел 28 марта 2007 года [8]. Даже по форме этот документ выглядел как доктрина в общемировом смысле слова. Это был не пространный доклад, а компактный текст, в котором излагались только самые важные приоритеты.
Положения июньской речи дополнялись в материалах пресс-конференции президента 1 февраля 2007 года и Послании президента Федеральному Собранию 26 апреля 2007 года. Новации середины 2000-х годов можно объединить в несколько основных групп. Во-первых, российская власть перестала считать идеологию демократизации руководящим мотивом внешней политики. После Боснии, Косова и войны в Ираке рассчитывать на то, что приверженность демократии сама по себе обеспечивает автоматическое совпадение интересов России и стран НАТО, не было оснований. В Москве не хотели «коалиций из солидарности», а в июньской речи президента было прямо сказано: «Мы ни в каких «священных союзах» участвовать не будем» [7].
Во-вторых, был выдвинут тезис о диверсификации (от английского глагола «to diversify» - «разнообразить») международных связей России [9]. В конкретном смысле диверсификация понималась как инструмент сокращения зависимости от транзитных стран (Украины и Белоруссии), за счет освоения маршрутов экспорта энергоносителей по дну Балтики и через северные порты.
Кроме того, диверсификация подразумевала и ограничение роли стран ЕС как потребителей российских газа и нефти. Евросоюз, как и США, заявлял о намерении шире использовать альтернативные источники энергии, сокращая зависимость от импорта из России. Москва со своей стороны заявила о намерении наладить экспорт энергоносителей в Китай и построить трубопроводы к Тихому океану [9].
Существовал еще один смысл диверсификации. Этот термин был призван подчеркнуть, что наряду с вектором сближения России с Западом может возникнуть вектор ускоренного развития партнерства незападными странами. Отношения с БРИК были одним из направлений диверсификации.
В-третьих, российское руководство пришло к выводу о том, что глобализация ведет не только к унификации мира, но и к «более равномерному распределению ресурсов влияния и экономического роста, закладывая объективную основу для многополярной конструкции международных отношений» [8].
В-четвертых, по-новому стали трактоваться источники угроз международной стабильности. В 1990-х годах это связывали с незавершенностью внутренних преобразований в России. В 2000-х такими угрозами были названы расширение конфликтного пространства в мировой политике, выпадение проблематики разоружения из глобальной повестки дня, попытки создания «однополярного мира», навязывание другим странам своих политических систем и моделей развития [8].
Во второй половине 2000-х годов стало заметней раздражение Москвы по поводу наступательности США в вопросах, прямо затрагивающих безопасность России. Сложилось два блока противоречий. Первый касался установки американской элиты на распространение концепции смены режимов на пояс стран СНГ.
Американское руководство сочло, что переходный период в развитии политических процессов в России и других бывших республиках СССР завершился, а вместе с этим отпала необходимость соблюдать осторожность в отношении молодых государств ради сохранения стабильности. Возник соблазн «подтолкнуть» изменения в этой группе стран.
Попытки российского руководства выказывать несогласие с политикой США и НАТО воспринимались в Вашингтоне как признаки неприятия Россией принципов свободы и демократии. Российское руководство стали называть в западных публикациях «авторитарным». С подачи ряда западных и российских журналистов и экспертов на Западе стали обсуждать идею смены режимов на пространстве бывшего СССР. Правда, речь не шла о военных интервенциях, как в Ираке. Имелось в виду направленно стимулировать антиправительственные брожения внутри соответствующих государств.
Объектами усилий по такого рода «поддержке демократии» стали прежде всего Украина, Грузия и Киргизия как страны с наименее устойчивым внутренним положением. В 2003-2005 годах в трех этих странах прошли «цветные революции». Ключевую роль в событиях сыграла местная оппозиция, получавшая финансовую, организационную, информационную и политическую поддержку западных стран. В ходе «смены режимов» в Грузии и на Украине к власти пришли националисты, настроенные критически по отношению к России. В этих странах усилилась риторика по поводу вступления в НАТО.
Вторым узлом противоречий были вопросы, связанные с намерением США разместить на территории ряда стран Центральной и Восточной Европы (Польши и Чехии) элементов инфраструктуры системы ПРО, которую США предлагали создать в Европе под предлогом защиты от возможной ракетной угрозы для стран НАТО со стороны Ирана.
Российское руководство исходило из того, что создание такой системы приведет к частичной девальвации оборонного потенциала России. Москва выступала против этого плана и стремилась вовлечь США и государства НАТО в диалог для поиска выхода из ситуации. Американское руководство игнорировало подобные попытки России, предлагая довольствоваться односторонними заверениями НАТО о том, что планы ПРО направлены не против России.
«Смена режимов» в странах СНГ, планы принятия Украины и Грузии в НАТО и проект создания системы ПРО увеличили потенциал разногласий в отношениях России и НАТО. Изменилась тональность высказываний руководителей России в отношении действий стран Запада. В российских внешнеполитических документах конца 2000-х годов - ощутимо сдерживаемое негодование по поводу нежелания Запада считаться с интересами безопасности России, тем более под предлогом преувеличенной угрозы со стороны Ирана.
10 февраля 2007 года Президент Путин был приглашен на Международную конференцию по вопросам политики безопасности в Мюнхен (ФРГ). В своем выступлении он открыто высказал западным партнерам возражения по поводу влияния проекта ПРО на национальную безопасность России. Новым в его словах было предупреждение по поводу того, что в случае отсутствия компромисса по проблеме ПРО могут быть утрачены многие позитивные результаты развития отношений между Россией и НАТО после 1991 года.
Принципиальным положением Путина было то, что однополярный мир в конце 2000-х годов не состоялся. От холодной войны остались идеологические стереотипы, двойные стандарты, шаблоны блокового мышления, но их, говорилось, предстоит изживать. Однополярность не только нереальна, она была невозможна, потому что предполагала бы существование одного центра решения всех проблем. Идея противоречила самой демократии как мнению большинства стран, принимающих во внимание интересы и мнение меньшинства.
«Считаю, что для современного мира однополярная модель не только неприемлема, но и вообще невозможна. И не только потому, что при единоличном лидерстве в современном - именно в современном - мире не будет хватать ни военно-политических, ни экономических ресурсов. Но что еще важнее: сама модель является неработающей, так как в ее основе нет и не может быть морально-нравственной базы современной цивилизации» [10]. В мире существуют Китай, Индия, Бразилия и Россия, которые самим существованием усиливают тенденцию к формированию движения к многополярности.
На Западе возражения Путина без оснований были расценены как своего рода «ультиматум». На самом деле это выглядело как попытка президента втянуть НАТО в серьезный разговор с Россией, навязать альянсу переговоры, на которые тот не соглашался, недооценивая опасность разрыва с Москвой, который, судя по всему, был в тот момент довольно реальным. Худшие опасения Путина оправдались в 2008 году при нападении Грузии на Южную Осетию…
Источники и литература
1. Богатуров А.Д. Три поколения внешнеполитических доктрин России // Международные процессы. 2007. №1. С. 54-69.
2. Концепция внешней политики Российской Федерации 1993 года // Внешняя политика и безопасность современной России (1991-1998). Хрестоматия в 2-х т. Т. 2. Документы // Сост. Шаклеина Т.А. М.: МОНФ, 1999.
3. Хартия российско-американского партнерства и дружбы // Внешняя политика и безопасность современной России (1991-1998). Хрестоматия в 2-х т. Т. 2. Документы / Сост. Шаклеина Т.А. М.: МОНФ, 1999. С. 442-443, 447.
4. Примаков Е.М. Международные отношения накануне ХХI века // Внешняя политика и безопасность современной России (1991-1998). Хрестоматия в 2-х т. Т. 1. Кн. 1 / Сост. Шаклеина Т.А. М.: МОНФ, 1999. С. 179-195.
5. Стратегия для России. 10 лет СВОП. М.: Вагриус, 2002.
6. Концепция внешней политики 2000 г. (утверждена Президентом Российской Федерации В.В.Путиным 28 июня 2000 г.) // http://www.ng.ru/world/2000-07-11/1_concept.html
7. Выступление Президента России В.В.Путина на совещании с послами и постоянными представителями Российской Федерации. 27 июня 2006 г. Москва // http//www.kremlin.ru/text/appears/2006/06/107802/shtml
8. Обзор внешней политики Российской Федерации. 28 марта 2007 г. Москва // http://www.mid.ru/brp_4nsf/sps/3647DA97748A106BC32572AB002AC4DD
9. Стенографический отчет о пресс-конференции Президента России В.В.Путина для российских и иностранных журналистов. 1 февраля 2007 г. Москва // http://kremlin.ru/appears/2007/02/01/1219_type63380type63381type82634_117597.sht
10. Выступление Президента РФ В.В.Путина и дискуссия на Мюнхенской конференции по вопросам политики безопасности. 10 февраля 2007 г. // http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/24034
