Одним из центральных направлений деятельности Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) является поддержание мира и безопасности в зоне ответственности Организации и оказание содействия государствам-членам в предотвращении и урегулировании кризисов и конфликтов, возникающих на их территории и во взаимоотношениях друг с другом. Важным инструментом решения этих задач являются полевые миссии ОБСЕ в уязвимых государствах, разумеется с их согласия и одобрения всеми членами Организации.

Однако в силу численного превосходства членства западных государств в Организации, их наибольшего денежного вклада в ее бюджет и преобладания их представителей в составе Секретариата ОБСЕ и руководства полевыми миссиями эти структуры представляют собой удобное орудие реализации геополитических задач Запада в данном регионе. Вот почему ОБСЕ как «один из агентов перемен» играла и продолжает играть главную роль в этом сценарии1.

После распада СССР первостепенной задачей западных государств - участников СБСЕ, а затем и ОБСЕ стало продвижение неолиберальных политических и экономических преобразований и установление прозападных режимов на постсоветском пространстве. Осуществлению такого проекта в 90-х годах прошлого века способствовало то, что, по мнению Е.М.Примакова, «сразу после обособления Российской Федерации от СССР руководство нового МИД проповедовало, да и осуществляло, идею ведомого Соединенными Штатами государства, чтобы попасть в «цивилизованный мир»2. Поэтому при реализации своих планов западные государства - участники СБСЕ/ОБСЕ не встречали должного противодействия ни со стороны России3, ни остальных постсоветских государств. По этой причине, по оценке западных наблюдателей, постсоветское пространство фактически превратилось в лабораторию СБСЕ/ОБСЕ по превентивной дипломатии и управлению кризисами4.

Общепризнанного государствами - членами Организации определения терминов «полевая операция», или «миссия» ОБСЕ, не существует. Но практика Организации, относящаяся к полевым присутствиям, позволяет говорить о миссиях по предотвращению конфликтов, поддержанию мира и управлению кризисами, мониторингу, сбору информации и изучению ситуации, а также сотрудничеству с правительствами, другими международными организациями в различных областях. Причем такие миссии понимаются Секретариатом Организации как обслуживающие всю страну, то есть не только правительство, но и оппозиционные, а также неправительственные силы, что нередко дает повод для подозрений и обвинений властями принимающих миссии стран в их предвзятости.

Характер деятельности полевых операций и миссий ОБСЕ определяется спецификой мандата каждого присутствия на местах, принятого консенсусным решением Постоянного совета (Постсовета) ОБСЕ с согласия правительств принимающих государств, зафиксированного сторонами в Меморандуме о понимании.

Согласно Хартии европейской безопасности 1999 года, мандат подобных миссий может включать: оказание помощи или разработку рекомендаций в тех областях, о которых договорились ОБСЕ и принимающая сторона; наблюдение за соблюдением ею обязательств перед ОБСЕ; содействие в организации и наблюдении за выборами; поддержку верховенства закона и демократических институтов, содействие созданию условий для переговоров или другие меры, которые могли бы способствовать мирному урегулированию конфликтов; проверку и/или помощь в выполнении соглашений о мирном урегулировании конфликтов; поддержку в восстановлении и реконструкции различных аспектов общества5.

С середины 90-х годов прошлого века практически во всех постсоветских республиках, включая Россию (за исключением Литвы), были учреждены долгосрочные полевые присутствия, или миссии ОБСЕ, просуществовавшие до середины второго десятилетия 2000-х годов. Но к нынешнему времени большинство из них по разным причинам были свернуты либо преобразованы в иные структуры.

В настоящее время в семи бывших советских республиках (на Украине, в Молдавии, Казахстане, Киргизии, Таджикистане, Туркменистане и Узбекистане) действуют девять полевых присутствий ОБСЕ. Они включают:

- три миссии ОБСЕ на Украине - Специальная мониторинговая миссия (СММ) и Наблюдательная миссия (НМ) на российских контрольно-пропускных пунктах в Гуково и Донецке (30 сентября 2021 г. прекратила свою деятельность); Офис координатора проекта ОБСЕ на Украине (КПУ);

- Миссия ОБСЕ в Молдове;

- три программных офиса ОБСЕ - в Нур-Султане, Бишкеке и Душанбе;

- два координатора проектов - координаторы проектов ОБСЕ на Украине и в Узбекистане;

- Центр ОБСЕ в Ашхабаде.

Кроме того, в Тбилиси размещен Офис личного представителя действующего председателя ОБСЕ по конфликту в Нагорном Карабахе.

Утвержденные мандаты миссий предусматривают помощь и содействие властям принимающего государства практически по всему спектру деятельности ОБСЕ. Так, их деятельность сконцентрирована на вопросах мониторинга политической ситуации и строительства демократических институтов в принимающих странах.

Специальная мониторинговая миссия (СММ) на Украине - крупнейшее полевое присутствие ОБСЕ на постсоветском пространстве, учрежденное в марте 2014 года. Годовой бюджет СММ составляет свыше 100 млн. евро, из которых почти 85 млн. евро - установленные взносы государств-членов и свыше 16 млн. евро - внебюджетные средства. Штат миссии включает 1322 сотрудника из более чем 40 стран, в том числе 435 сотрудников наняты на месте6. Большая часть сотрудников миссии являются наблюдателями, в том числе 41 российский наблюдатель и 54 американца. Главный офис СММ размещен в Киеве. Кроме того, представительства миссии находятся в Днепропетровске, Донецке, Ивано-Франковске, Луганске, Львове, Одессе, Харькове, Херсоне и Черновцах.

Согласно решению Постсовета ОБСЕ, задачей СММ является оказание содействия украинскому руководству в снижении напряженности, укреплении мира, стабильности и безопасности, а также в обеспечении соблюдения принципов ОБСЕ на всей территории страны. Ей поручено, действуя на основе принципов беспристрастности и транспарентности, собирать информацию и докладывать об обстановке в районе действия с точки зрения безопасности; осуществлять мониторинг соблюдения прав человека и основных свобод, включая права национальных меньшинств, способствовать диалогу на местах для снижения напряженности и нормализации обстановки7.

Важной частью работы СММ является мониторинг соблюдения сторонами конфликта в Донбассе режима прекращения огня в его различных аспектах, включая отвод тяжелых вооружений, разведение сил и средств, а также осуществление мероприятий по разминированию территории.

Из года в год в своих отчетах СММ признает, что ее деятельность не привела к устойчивому и всеобъемлющему прекращению огня. Так, в ходе заседаний Постсовета в июле 2020 года глава СММ Я.Чевик заявил, что за истекший год СММ установила 250 тыс. нарушений договоренностей о прекращении огня в зоне конфликта (а в период с апреля по июль 2020 г. - более 1300 таких нарушений с применением вооружений, которые должны были быть выведены, пятикратное увеличение тяжелых вооружений у линии соприкосновения конфликтующих сторон, в том числе около районов проживания граждан). Главный наблюдатель в очередной раз призвал обе стороны проявлять сдержанность8.

22 июля 2020 года участники Трехсторонней контактной группы в рамках Минского процесса все же договорились о всеобъемлющем прекращении огня на линии соприкосновения в Донбассе и выводе тяжелых вооружений. СММ должна строго контролировать выполнение этой договоренности. К сожалению, военная обстановка в Донбассе продолжает оставаться напряженной. Доклады Специальной мониторинговой миссии свидетельствуют о росте нарушений режима прекращения огня. Так, по сообщениям из Донецка и Луганска, 9 августа и 8 сентября этого года под обстрел вооруженных сил Украины (ВСУ) снова попали жилые кварталы. Есть жертвы среди мирного населения. Тревогу вызывают факты фиксации наблюдателями на подконтрольных ВСУ территориях тяжелых вооружений за линиями отвода вне выделенных мест хранения. В частности, СММ были замечены 4 и 5 августа этого года три зенитно-ракетных комплексах «Оса» в населенных пунктах Касьяновка и Калиново.

В этом контексте Россия, поддерживая работу сотрудников СММ в сложных условиях в стране и выражая беспокойство безопасностью наблюдателей, отмечает контрпродуктивность отчетов миссии и докладов, в которых нередко используются пространные и двусмысленные формулировки. С российской точки зрения такие доклады должны избегать избирательности при отборе фактов, вносить ясность и понимание реальной ситуации и не давать повода для их противоречивого восприятия и толкования. Необходимо называть ответственных за обстрелы конкретных объектов. Нужны тематические доклады о жертвах мирного населения и разрушениях гражданских объектов9. Востребована также адекватная реакция действующего председательства и государств-участников на вскрываемые нарушения.

Кроме того, Россия обращает внимание СММ на важность содействия диалогу между сторонами конфликта и не только тщательный мониторинг миссией ситуации на всей территории Украины, но и верификацию соблюдения киевскими властями обязательств, включая различные аспекты соблюдения прав человека, вызывающих большой общественный резонанс10.

Наблюдательная миссия (НМ) ОБСЕ на российских пунктах пропуска «Донецк» и «Гуково» была сформирована в соответствии с решением Постоянного совета ОБСЕ 24 июня 2014 года по инициативе России. Задачей НМ было наблюдение за ситуацией на российско-украинской границе в районе указанных КПП. В штат миссии входили 22 наблюдателя и два сотрудника, базирующиеся в Вене, а ее бюджет составлял свыше 1,5 млн. евро11. Головной офис миссии находился в городе Каменск-Шахтинский. Развертывание миссии стало жестом доброй воли со стороны России, чтобы побудить Киев пойти по мирному пути разрешения кризиса на Востоке Украины. Ожидалось, что эта мера доверия будет содействовать скорейшему урегулированию внутриукраинского конфликта.

Однако, как оказалось, украинские власти и их западные покровители не отнеслись к данному шагу Российской Федерации с должным уважением.

К тому же, по оценке российской делегации в ОБСЕ, наблюдатели миссии нередко избирательно докладывали об обстановке в районе КПП, подвергаясь давлению со стороны западных государств и их сотрудников Секретариата ОБСЕ. Ярким примером послужило интервью заместителя главы НМ А.Хуга американскому журналу «Foreign Affairs» в октябре 2018 года, в котором международный чиновник сначала признал отсутствие доказательств вмешательства России в события в Донбассе, а затем под явным внешним давлением заявил, что эти слова, дескать, не отображают его точку зрения12.

В общем, стало очевидным, что деятельность группы наблюдателей ОБСЕ на российско-украинской границе не оказывает позитивного влияния на процесс урегулирования и ее продолжение признано Россией нецелесообразным. 2 сентября 2021 года в ходе заседания Постоянного совета ОБСЕ делегация Российской Федерации объявила о решении не продлевать мандат Группы наблюдателей ОБСЕ на международных автомобильных пунктах пропуска «Гуково» и «Донецк» российско-украинской границы после его истечения, 30 сентября этого года. Было указано, что, поскольку за семь лет своей деятельности группа не зафиксировала ни одного факта переброски из России в Донбасс войск, вооружений, боеприпасов или военной техники, западные страны и Украина стремились использовать сам факт присутствия ОБСЕ на российской территории для подтверждения неких «обязательств» России в рамках Минских договоренностей, подписанных уже после прибытия наблюдателей, а главное - для отвлечения внимания международного сообщества от упорного нежелания украинских властей выполнять минский Комплекс мер13.

Офис координатора проектов ОБСЕ на Украине (КПУ) (г. Киев) учрежден решением Постоянного совета ОБСЕ 1 июня 1999 года взамен действовавшей там с ноября 1994 года миссии ОБСЕ. Сводный бюджет КПУ составляет 3,6 млн. евро, более половины которого приходится на внебюджетные поступления. Штат аппарата координатора состоит из трех иностранных и 92 местных сотрудников14. Основными направлениями деятельности данного офиса является оказание содействия властям страны в проведении реформы национальных силовых структур, развитии демократических институтов и свобод, защите прав национальных меньшинств; предоставление помощи киевским властям в построении эффективной системы борьбы с организованной преступностью, торговлей людьми, контрабандой наркотиков и оружия, а также в укреплении государственных границ и усилении контроля за хранением вооружений и боеприпасов.

В целом обстановка на Юго-Востоке Украины характеризуется присутствиями ОБСЕ как нестабильная и непредсказуемая, что создает угрозу для выполнения комплекса мер, предусмотренных Минскими соглашениями, а также обеспечения безопасности самих наблюдателей.

С точки зрения российских политологов, причины этого кроются в том, что работа мониторинговой миссии ОБСЕ, не предпринимающей должных усилий для мирного разрешения кризиса в Донбассе, давно утратила даже видимость объективности. Об этом свидетельствует отказ ОБСЕ от наблюдения за выборами в ДНР и ЛНР в ноябре 2014 года; расплывчатые трактовки вопиющих нарушений прав человека в зоне так называемой АТО, случаи отказа от наблюдения за отводом украинской стороной тяжелого вооружения в соответствии с Минскими договоренностями.

Миссия ОБСЕ в Молдове (г. Кишинев) учреждена решением Постоянного совета Организации 4 февраля 1993 года, а в феврале 1995 года был открыт ее филиал в городе Тирасполе. Сводный бюджет миссии составляет свыше 2,3 млн. евро. Общая численность представительства - 52 человека из 13 иностранных и 39 местных сотрудников15.

Согласно мандату, основные задачи миссии включают оказание содействия в создании политических рамок для диалога и переговоров, помощи сторонам в разрешении приднестровского конфликта и достижении особого статуса для Приднестровского региона, а также установлении контроля над вооружениями, соблюдении прав человека и укреплении верховенства закона в Молдавии. ОБСЕ, наряду с Россией и Украиной, выступает одним из посредников переговорного процесса между Молдавией и Приднестровской Молдавской Республикой (ПМР)16. ОБСЕ неоднократно пыталась сыграть ключевую роль в приднестровском урегулировании. Именно миссия ОБСЕ «отсоветовала» в последний момент молдавскому руководству подписать план урегулирования Козака, представленный в 2003 году Россией, обещая предложить лучший, «европейский» план. Вскоре после этого ОБСЕ инициировала переговорный формат «5+2». Он включает (помимо молдавского правительства и руководства Приднестровья в качестве примиряемых сторон) ОБСЕ, Россию и Украину в качестве посредников, а также Европейский союз и Соединенные Штаты в качестве наблюдателей.

Руководство ОБСЕ выступает за замену Совместных миротворческих сил на многонациональный контингент военных и невоенных наблюдателей под эгидой ОБСЕ. Обязательным условием также считается вывод подразделений ВС РФ из ПМР, присутствие которых якобы является сдерживающим фактором в решении приднестровского конфликта.

В интересах стабилизации обстановки в Приднестровье Секретариат ОБСЕ выдвинул ряд инициатив, в частности таких, как «Баланс вооруженных сил» и «Меры по укреплению доверия и безопасности между Кишиневом и Тирасполем». Первый проект предполагает проведение анализа военных потенциалов Молдавии и Приднестровья (численность ВС и военизированных формирований, дислокация частей, соотношение сил и средств сторон).

В документе «Контроль над вооружениями и меры по укреплению доверия и безопасности» предложен пакет мер демилитаризации региона, в котором рекомендуется заключить соглашение, предусматривающее в течение трех лет ежегодное сокращение на 20% тяжелых вооружений и на 10% - личного состава воинских формирований сторон. Как полагают в миссии, реализация данной инициативы не должна увязываться с ходом переговорного процесса по политическому урегулированию конфликта и может происходить самостоятельно17.

По оценке миссии ОБСЕ в Молдове, в последнее время в процессе приднестровского урегулирования был достигнут заметный прогресс. Стороны совместно с посредниками и наблюдателями активизировали работу над «пакетом договоренностей», нацеленных на укрепление мер доверия и облегчение повседневной жизни граждан по обоим берегам Днестра18.

Со своей стороны российская делегация приветствовала заявление председателя ОБСЕ о достигнутом прогрессе в приднестровском урегулировании и настрой на решение остающихся вопросов. При этом была подтверждена российская инициатива о необходимости заключения между Кишиневом и Тирасполем соглашения о гарантиях выполнения достигнутых договоренностей19.

Личный представитель действующего председателя (ДП) ОБСЕ по конфликту в Нагорном Карабахе, являющемуся предметом рассмотрения на Минской конференции ОБСЕ, назначен в августе 1995 года. Он базируется в Тбилиси и оказывает содействие действующему председателю в вопросах достижения соглашения о прекращении вооруженного конфликта и создании условий для развертывания миротворческой операции ОБСЕ в Нагорном Карабахе. По существу его функции ограничиваются наблюдением за развитием ситуации в регионе и подготовкой соответствующих докладов руководству ОБСЕ.

Эволюция полевого присутствия ОБСЕ в странах ЦА. К Стамбульскому саммиту ОБСЕ в ноябре 1999 года полевое присутствие Организации было открыто во всех пяти государствах Центральной Азии и в течение последующего десятилетия структуры Организации пользовалось весьма широкой автономией деятельности на территории стран ЦА. Решения правительств, одобривших такие миссии ОБСЕ, были продиктованы стремлением поддержания и укрепления безопасности в регионе. Они соответствовали целям и принципам проводимой странами ЦА внешней политики и, таким образом, как считалось, отвечали интересам укрепления их суверенитета, государственности и национальной безопасности.

В свою очередь, как признал советник по вопросам ЦА Центра изучения проблем ОБСЕ Института исследований проблем мира и политики безопасности Гамбургского университета посол А.К.Зайферт, Запад в то время через международные организации и посредством двусторонних отношений оказывал огромное влияние на все переходные процессы и давление на руководство государств ЦА20.

Со временем, однако, по мере укрепления национальной государственности в этих странах, а также полученного далеко не благоприятного опыта работы миссий ОБСЕ на их территории отношение властей государств региона к ним стало постепенно меняться. Большинство стран ЦА настояло на изменении мандатов и характера присутствия миссий ОБСЕ, потребовав, чтобы их деятельность велась в тесном взаимодействии и на основе консультаций с правительствами, при полном соблюдении национальных законов и правил.

В евроатлантическом сообществе такая позиция государств ЦА была воспринята с нескрываемым недовольством. Западные эксперты в этой связи предупреждают, что, дескать, нежелание государств ЦА тесно сотрудничать с ОБСЕ, поддерживаемой западным сообществом, может привести к сокращению сотрудничества с более широким кругом государств и их институтов21. В то же время западные реалисты понимают, что, поскольку Западу не удалось добиться создания политических систем по своему подобию, по всей вероятности, в ближайшем будущем ростки либеральной демократии не смогут пустить корни в ЦА. Скорее всего, эта цель вообще никогда не будет достигнута в полном соответствии с ожиданиями Запада22.

В настоящее время в ЦА функционируют пять полевых присутствий ОБСЕ: Офис программ Организации в Казахстане, программные офисы в Киргизии и Таджикистане, Центр ОБСЕ в Ашхабаде и Офис координатора проектов в Узбекистане (КПУ).

Офис программ (ОП) ОБСЕ в городе Нур-Султане сформирован в 2016 году взамен действовавшего с 1999 года Центра ОБСЕ в Алматы. Сводный бюджет ОП составляет свыше 2,2 млн. евро. Общее число сотрудников включает 28 человек - шесть иностранных и 22 сотрудника, нанятых на месте23.

Данный центр решает задачи по оказанию казахской стороне содействия в выполнении принятых в рамках Организации обязательств, а также помощи в таких областях, как борьба с транснациональными угрозами, гуманитарные, политические, экономические и экологические аспекты безопасности, обмен информацией с центральноазиатскими странами, развитие сотрудничества с международными организациями и привлечение иностранных инвестиций в Казахстан. Кроме того, офис оказывает содействие властям Казахстана в борьбе с коррупцией и отмыванием денег, противодействии финансированию терроризма, вовлечении молодых людей в политическую жизнь страны24.

За последнее время в общей сложности офис провел 135 мероприятий по всем трем измерениям безопасности ОБСЕ. Совместно с Программным офисом ОБСЕ в Душанбе им были организованы региональные семинары по мерам укрепления доверия и безопасности в рамках Венского документа по МДБ и обращению с взрывоопасными боеприпасами, включая самодельные взрывные устройства. В октябре 2018 года в Нур-Султане при содействии офиса была проведена международная конференция «Новые вызовы и подходы по региональной безопасности в Центральной Азии». В том же году был организован девятый Центральноазиатский форум по вопросам цифровой безопасности, для участия в котором в Алматы съехались специалисты-практики и эксперты из региона и из-за его пределов. А в октябре 2019 года в Нур-Султане при содействии офиса был проведен семинар ОБСЕ по расширению сотрудничества с Афганистаном25.

Казахстан поддержал идею бывшего генерального секретаря ОБСЕ Т.Гремингера по созданию тематических центров ОБСЕ, предложив открыть один из них в Нур-Султане, который, как предполагается, будет проводить аналитическую и исследовательскую работу по региональной проблематике26.

Программный офис (ПО) ОБСЕ в городе Бишкеке учрежден в январе 2017 года взамен действовавшего с января 1999 года Центра ОБСЕ в Бишкеке. Офис насчитывает 121 сотрудника, включая 13 иностранных и 108 местных граждан. Сводный бюджет ПО составляет 6,8 млн. евро, из которого 304 773 евро - внебюджетные средства27. В городах Ош и Баткен действуют также отделения офиса, которые осуществляют мониторинг межэтнической ситуации в южных областях республики. Кроме того, в Бишкеке расположена также Академия ОБСЕ.

Киргизия рассматривается Секретариатом ОБСЕ как один из основных опорных пунктов Организации в ЦА. Этому, по его оценке, способствует более либеральный, чем в других государствах региона, политический режим в стране, обеспечивающий весьма широкую свободу действий для деятельности структур ОБСЕ. Тем не менее отношения между Киргизией и полевыми структурами ОБСЕ развивались нестабильно. Тесное взаимодействие Бишкека и ОБСЕ время от времени чередовалось периодами обострения взаимных противоречий, что привело к неоднократному изменению характера работы полевой миссии Организации в стране и понижению статуса ее присутствия здесь. Возникшие за два последних десятилетия проблемы ОБСЕ в республике были обусловлены как происходившими сложными политическими процессами внутри страны, так и постоянным вмешательством сотрудников центра во внутренние дела страны, отсутствием у них четкого понимания проблем и специфики региона и попытками навязать свою волю правительству республики.

К тому же из-за нацеленности ОБСЕ на прозападную идеологическую и политическую трансформацию Киргизии миссия не смогла полноценно реализовать изначально заявленную роль инструмента раннего предупреждения, предотвращения конфликтов, кризисного регулирования и постконфликтного восстановления. Она, по признанию ее властей, сыграла негативную роль в ходе подготовки и реализации «тюльпановой революции» 2005 года28, а также в событиях 2010-го и последующих годов. Возникшее недоверие в Бишкеке по отношению к ОБСЕ проявилось и в первоначально негативной реакции властей к попыткам Организации получить доступ на Юг республики на основе Инициативы общественной безопасности вслед за происходившими там межэтническими беспорядками в 2010 году. В конечном счете все это и привело к понижению присутствия миссии ОБСЕ в республике по инициативе Бишкека до статуса Программного офиса с сокращением его полномочий.

Главной задачей Программного офиса в Киргизии, согласно мандату ОБСЕ, определено оказание содействия в стабилизации обстановки в стране путем предоставления помощи усилиям национального правительства, парламента и силовых структур в обеспечении безопасности и стабильности в политической, экономической и общественно-социальной сферах и в противодействии терроризму, а также совершенствованию парламентских структур, повышению роли гражданского общества, развитию многопартийной политической системы и местного самоуправления29.

В экономической сфере проводятся мероприятия по поддержке усилий правительства Киргизии для создания благоприятного инвестиционного климата в стране. Офис также стремится играть активную роль в реформировании сектора правосудия, избирательной системы, развитии регионов страны, облегчении торговли, наращивании усилий по борьбе с коррупцией на всех уровнях и в противодействии транснациональным угрозам, таким как торговля людьми30.

Особое внимание, как и повсюду в регионе, ПО ОБСЕ уделяет работе с молодежью, местными НПО и СМИ. В этих целях в Бишкеке открыта Академия ОБСЕ, являющаяся международным образовательным и научно-исследовательским учреждением, предоставляющим высшее образование молодым людям из Центральной Азии, Афганистана и Монголии.

Программный офис ОБСЕ в Душанбе - на данном этапе наиболее крупное присутствие ОБСЕ в ЦА, функционирующее с июля 2017 года взамен действовавших там с февраля 1994 года миссии ОБСЕ, а затем Центра и Бюро ОБСЕ в Душанбе. Сводный бюджет офиса составляет почти 7,3 млн. евро, включая 2,2 млн. евро внебюджетных поступлений. Штат офиса состоит из 178 сотрудников, в том числе 24 иностранных и 154 сотрудников, нанятых на месте31.

Мандатом представительства ОБСЕ в Таджикистане определены: поддержка политических реформ, развития демократии и соблюдения прав человека; реализация экономических и гуманитарных программ, направленных на структурные изменения в экономике; обеспечение социальных нужд населения. По просьбе верховного комиссара ООН по делам беженцев ОБСЕ частично взяла на себя также выполнение его функций, связанных с положением в Таджикистане лиц, возвращающихся в места своего постоянного проживания после завершения конфликта в стране.

Центральное место в работе офиса занимают вопросы, касающиеся обеспечения безопасности границ, расширения экономических возможностей, вовлечения молодежи и женщин в политическую жизнь, в том числе в рамках таких мероприятий, как молодежная инициатива «Сетевое взаимодействие на основе консенсуса» (Network by Consensus), «Модельная ОБСЕ» - сетевая организация молодых таджикских поборников гендерного равенства и т. д. По просьбе таджикских властей и во взаимодействии с другими международными организациями и государствами-донорами Центр оказывает поддержку стране в реализации Акции разминирования в Таджикистане и Программы по легкому и стрелковому оружию и обычным боеприпасам. Программный офис ОБСЕ предоставляет также финансовую помощь различным неправительственным организациям и частным СМИ, стремясь усилить их влияние на развитие ситуации в республике на этапе подготовки и в период проведения выборов в различные органы власти.

По инициативе ОБСЕ в Душанбе создан Пограничный колледж для руководящего состава погранвойск не только Таджикистана, но и других государств - участников ОБСЕ и стран - партнеров по сотрудничеству, включая должностных лиц из Афганистана. Кроме этого, в августе 2019 года в стране при содействии ПО открыт региональный центр подготовки специалистов по обращению со взрывоопасными боеприпасами32.

При этом, однако, сотрудничество между Офисом ОБСЕ и правительством страны нельзя назвать беспроблемным. В 2017 году правительство Таджикистана даже настояло на изменении мандата присутствия ОБСЕ в стране из-за инцидентов, связанных с грубым вмешательством структур Организации во внутренние дела страны, позволивших в 2016-2017 годах активистам Партии исламского возрождения Таджикистана (ПИВТ), запрещенной в стране, а также в государствах СНГ, ШОС и ОДКБ, провести ряд провокационных мероприятий против правительства Таджикистана на конференциях Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ. В результате по требованию таджикских властей ОБСЕ пришлось закрыть свои наблюдательные пункты в городах страны -  Гарме, Худжанде, Курган-Тюбе и Шаартузе. С тех пор, в отличие от прошлого, когда сотрудники Центра ОБСЕ действовали автономно, просто ставя МИД страны в известность о проводимых мероприятиях, ныне ПО должен согласовывать всю свою деятельность на территории государства с его внешнеполитическим ведомством33.

Центр ОБСЕ в Ашхабаде действует с января 1999 года. В состав представительства входит 28 сотрудников - шесть иностранных и 22 нанятых на месте. Сводный бюджет Центра - 1,66 млн. евро, причем почти половину бюджета составляют внебюджетные поступления34.

В последнее время Центр ОБСЕ в Ашхабаде активизировал сотрудничество с правительством и гражданским обществом страны в трех измерениях безопасности, уделяя особое внимание вопросам борьбы с терроризмом, укрепления пограничного режима, противодействия транснациональным угрозам, мерам укрепления доверия и безопасности, надлежащему управлению, экономической взаимосвязанности и экологическим проблемам, а также гендерному равенству, правам человека и свободе СМИ.

В военно-политической сфере задачами этого учреждения декларируются продвижение критериев ОБСЕ, мер доверия и безопасности, включая борьбу с терроризмом, организованной преступностью, незаконным распространением оружия, наркотиков, химических, биологических, радиоактивных и ядерных материалов, торговлей людьми. С целью воспрепятствовать перемещению иностранных боевиков-террористов Центр ОБСЕ занимается обучением сотрудников пограничной и миграционной служб Туркменистана навыкам выявления иностранных боевиков, а также подготовкой должностных лиц правоохранительных органов по процедурным вопросам обеспечения безопасности в портах. Центр оказал поддержку в проведении регионального семинара по борьбе с финансированием терроризма с участием экспертов из Казахстана, Киргизии, Туркменистана и Узбекистана.

В целях расширения регионального сотрудничества, совершенствования управления региональными транзитными потоками и модернизации экономики Центр организовал в 2018 году международную конференцию ОБСЕ высокого уровня на тему о надлежащем управлении и экономической взаимосвязанности, в которой приняли участие в том числе высокопоставленные должностные лица и политики из 26 государств -  участников ОБСЕ и Афганистана.

Офис координатора проектов ОБСЕ в Узбекистане (КПУ) развернут в Ташкенте в 2007 году по инициативе правительства Узбекистана взамен действовавших сначала с июня 1995 года в Ташкенте Офиса ОБСЕ по связям в Центральной Азии, а затем Центра ОБСЕ, сыгравшего неблаговидную роль во время беспорядков в Андижане в мае 2005 года. КПУ насчитывает 35 сотрудников, из которых два иностранных сотрудника и 33 местных. Сводный бюджет офиса - 2,5 млн. евро, включая 327 тыс. евро внебюджетных поступлений. Данное подразделение ОБСЕ нацелено на оказание содействия руководству республики в выполнении обязательств, принятых ею в рамках членства в ОБСЕ по борьбе с терроризмом, транснациональными угрозами, экстремизмом, незаконной торговлей наркотиками; по поддержке социально-экономического развития, формирования гражданского общества; защите окружающей среды35.

По оценке правительства Узбекистана и России, Офис КПУ выполняет полезную работу в стране по реализации приоритетных для узбекской стороны проектов, содействует укреплению региональной безопасности, в том числе в контексте угроз с территории соседнего Афганистана, оказывает поддержку в ее усилиях по противодействию терроризму, включая решение проблемы возвращающихся иностранных боевиков-террористов, незаконному обороту наркотиков, коррупции, борьбе с отмыванием денег, торговлей людьми, помогает повышению прозрачности управления36.

За последнее десятилетие присутствия ОБСЕ в Узбекистане она реализовала в стране более 150 проектов на общую сумму свыше 12 млн. евро. В последние годы Офис КПУ еще реализовал свыше 20 проектов с общим бюджетом почти в 4 млн. евро. В частности, совместно с Национальным центром по контролю за наркотиками КПУ содействовал осуществлению национальной антинаркотической программы, а также созданию в Ташкенте консультационного центра для трудовых мигрантов. Среди проведенных при финансовом и организационном содействии офиса заслуживают также упоминания такие мероприятия, как состоявшаяся в октябре 2017 года в Ташкенте 19-я Центральноазиатская конференция ОБСЕ «Открытая журналистика в Центральной Азии», а в июне 2018 года КПУ совместно с Сенатом парламента Узбекистана организовали в Ташкенте и Самарканде международную конференцию на тему роли молодежи в политическом процессе.

q

Анализ деятельности полевых структур ОБСЕ на пространстве СНГ, на которую уходят значительные средства бюджета Организации, показывает их недостаточно эффективный характер. Как отмечалось в Заявлении государств - участников СНГ еще в 2004 году, полевые миссии ОБСЕ фокусируют свою деятельность не на основных положениях своих мандатов, связанных с оказанием помощи и содействия властям принимающего государства по всему спектру деятельности Организации, а исключительно на функциях мониторинга ситуации в области прав человека и демократических институтов.

В качестве серьезных недостатков в работе ОБСЕ были названы также выборочное повышенное внимание к одним странам при игнорировании проблем в других, уклон в сторону гуманитарной проблематики, сведение деятельности Организации в этой сфере к мониторингу ситуации в области прав человека и демократических реформ в государствах постсоветского пространства. Имеют место также и случаи неоправданной критики со стороны руководства полевых миссий внутренней политики правительств стран пребывания37.

С тех пор, однако, реальных позитивных сдвигов в полевой наблюдательной деятельности ОБСЕ не происходит. Полевые миссии Организации по-прежнему остаются инструментом вмешательства во внутренние дела тех государств, где они действуют, включая поддержку прозападных политических сил.

При этом выполнение основных декларируемых функций данной организации, таких как предупреждение и предотвращение конфликтов, а также постконфликтное восстановление, руководство Организации рассматривает, по существу, в качестве второстепенных задач38.

По этой причине этапы усиления двустороннего сотрудничества между постсоветскими странами и ОБСЕ чередуются периодами обострения взаимных противоречий.

К минусам полевой деятельности ОБСЕ относятся также: сохраняющийся раскол Организации на «демократический Запад» и «постсоветский Восток», практика двойных стандартов, тематические и географические перекосы, попытки использовать институты ОБСЕ для механического насаждения в постсоветских и других странах, неохваченных НАТО и Евросоюзом, неолиберальных моделей построения демократии без учета их национальных особенностей, цивилизаций и культур. Выборочное внимание и подходы ее структур к отдельным странам и регионам, политически немотивированные двойные стандарты, предвзятые оценки представляют собой явное нарушение мандата ОБСЕ.

В условиях нарастающей эскалации международной напряженности и обострившихся из-за пандемии коронавируса экономического и финансового кризисов, затронувших весь регион ОБСЕ, испытанием на действенность механизмов и институтов ОБСЕ становятся нестихающие конфликты, беспрецедентный рост проявлений расизма, агрессивного национализма и неонацизма. К сожалению, попытки в ряде стран Запада попустительствовать опасным тенденциям переписывания истории, закрывать глаза на случаи героизации нацистов и их пособников, не осознавая возможных трагических последствий такой близорукости, остаются вне зоны внимания Секретариата и полевых миссий ОБСЕ. Недостаточный интерес проявляется и к вопросам коллективной борьбы с пандемией, защиты здоровья и социально-экономических прав граждан. А ведь именно социально-экономические трудности часто провоцируют кризисы и конфликты, распространение экстремистских идеологий и течений.

Вместе с тем не следует игнорировать и некоторые положительные результаты деятельности полевых миссий ОБСЕ, которые позволили Организации закрепить за собой роль организатора мониторинга конфликтов, переговорного посредничества и особенно постконфликтного урегулирования для создания политических механизмов примирения в конфликтных государствах и регионах. В ряде случаев вовлеченность или присутствие ОБСЕ помогали разрядить обстановку, засвидетельствовать честный характер выборов.

Фактор присутствия ОБСЕ в странах СНГ создает стимулы к стабилизации политической ситуации и социально-экономическому прогрессу. Ценность Организации также состоит в том, что она способна принести «добавленную стоимость» работе других многосторонних форумов, действующих в Евро-Атлантическом и Евразийском регионах, за счет предоставления государствам всей этой зоны возможности решать общие для них проблемы, для рассмотрения которых форматы Евросоюза, СНГ или НАТО априори слишком узки.

Отправная точка российского подхода к деятельности полевого присутствия ОБСЕ в странах СНГ - приоритет интересов принимающих стран. Россия внесла предложения о единых принципах разрешения конфликтов, которые применялись бы с учетом специфики каждого из них. Вместе с Казахстаном и Белоруссией Россия предлагала провести ряд реформ по усилению контроля за полевыми миссиями, включая назначение их сотрудников Постоянным советом ОБСЕ и сокращение продолжительности действия мандатов.

Принимая во внимание сохраняющиеся в работе полевых миссий ОБСЕ серьезные недостатки и необходимость их скорейшего преодоления, первоочередным направлением улучшения полевой деятельности ОБСЕ, как представляется, должно стать исправление сохраняющихся дисбалансов в учреждении полевых миссий и присутствий Организации. Наряду с организационно-функциональным дисбалансом в текущей работе ОБСЕ необходимо, наконец, выправить и географический дисбаланс, устранив смещение основных усилий на отдельные районы, прежде всего на постсоветские страны. Инструментарий ОБСЕ для содействия в мирном урегулировании и разрешении конфликтных ситуаций и преодолении кризисов должен быть задействован на всем пространстве ОБСЕ, а не только к Востоку от Вены. Между прочим, на необходимость направления миссий ОБСЕ в страны Запада обращают внимание и некоторые западные эксперты39.

Полезным, возможно, было бы учреждение в ОБСЕ нового института в виде тематических полевых миссий, которые занимались бы теми или иными конкретными вопросами, входящими в компетенцию ОБСЕ, размещая их во всех странах - ее участницах вне зависимости от наличия там полевых миссий. В частности, страны - участницы Организации могли бы рассмотреть возможность развертывания в странах Западной Европы миссий по правам нацменьшинств, мигрантов и беженцев в зоне Средиземноморья, по правам русскоязычных граждан в странах Прибалтики и на Украине и созданию ориентированной на молодежь сети борьбы с усиливающимися на Западе проявлениями экстремизма, неонацизма, терроризма и расизма.

Для повышения эффективности деятельности ОБСЕ на местах в виде полевых присутствий/миссий назрела также необходимость переориентировать их на конкретную деятельность по реализации проектов по запросам принимающих государств. Их главная задача состоит в том, чтобы содействовать принимающему государству в построении собственных механизмов решения соответствующих вопросов, после чего миссии должны завершаться. Любые виды деятельности, не предусмотренные мандатом миссии, могут осуществляться только при условии соответствующих предварительных коррективов этого мандата решением Постоянного совета ОБСЕ и с согласия принимающих государств.

Следует также укреплять и оптимизировать организационную структуру полевых миссий ОБСЕ сообразно функциональным нововведениям для повышения ее эффективности двумя путями: во-первых, посредством реализации принципа справедливого географического распределения постов в Секретариате ОБСЕ, ее специализированных институтах, полевых присутствиях и миссиях по наблюдению за выборами, и, во-вторых, путем совершенствования порядка расходования внебюджетных средств, оно должно идти только на официально согласованные проекты миссий.

 

 

1Зайферт А. Пятнадцать лет трансформации в Центральной Азии и роль ОБСЕ // Ежегодник ОБСЕ 2007 г. М.: Права человека. С. 190, 195.

2Примаков Е. Россия. Надежды и тревоги. М.: Центрполиграф, 2015. С. 150.

3Воронков Л. ОБСЕ и европейская безопасность. Что дальше? // Современная Европа, 2018. №1.

4Барбе Э., Саинз Н. Постсоветское пространство: лаборатория СБСЕ/ОБСЕ // http://poli.vub.ac.be/publi/etni-3/estherbarbe.htm

5Хартия европейской безопасности. Стамбул, ноябрь 1999 г. // https://www.osce.org/files/f/documents/7/1/39573.pdf

6OSCE Annual report for 2019. 24 March 2020 // https://www.osce.org/files/f/documents/o/9/449104_O.pdf -?

7Решение №1117. Размещение Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ на Украине. Постоянный совет ОБСЕ. 21.03.2014. PC.DEC/1117 // https://www.osce.org/files/f/documents/c/a/117108.pdf

8OSCE Chief Monitor in Ukraine calls for sides to put their political commitments into deeds. 10 July 2020 // https://www.osce.org/special-monitoring-mission-to-ukraine/457084

9Выступление постоянного представителя Российской Федерации при ОБСЕ посла А.К.Лукашевича на заседании Постоянного совета ОБСЕ на отчет специального представителя действующего председателя ОБСЕ на Украине и в Контактной группе Х.Грау и главы СММ ОБСЕ на Украине Я.Чевика. Вена, 09.07.2020 // https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/rso/osce/-/asset_publisher/bzhxR3zkq2h5/cont...

10Интервью постоянного представителя Российской Федерации при ОБСЕ посла А.К.Лукашевича // Коммерсантъ. 2020. 3 авг.

11OSCE Annual report for 2019…

12Замглавы миссии ОБСЕ отрекся от слов о присутствии России в Донбассе // https://www.rbc.ru/politics/26/10/2018.5bd324739a79471be78459f2

13Комментарий официального представителя МИД России М.В.Захаровой в связи с прекращением деятельности Группы наблюдателей ОБСЕ на международных автомобильных пунктах пропуска «Гуково» и «Донецк» российско-украинской границы. 03.09.2021 // www.mid.ru

14OSCE Annual report for 2019…

15Ibid.

16OSCE Handbook 1999. P. 67-69.

17Климов Д. Деятельность ОБСЕ на постсоветском пространстве // Зарубежное военное обозрение. 2015. №9. С. 3-9.

18OSCE Annual report for 2019…

19Заявление делегации Российской Федерации на 24-й встрече Совета министров ОБСЕ 8 декабря 2017 г. // Приложение 13 к МС (24). Journal. 2017. №2. 8 дек.

20Зайферт А. Указ. соч.

21Дунай П. Роль региональных институтов в Центральной Азии - взаимосвязь, взаимоблокировка или просто сосуществование? Доклад международной конференции «Новые вызовы и подходы по региональной безопасности в Центральной Азии». Октябрь 2018 г. С. 65. // http://www.osce.org/programme-office-in-nur-sultan 14.02.2020.

22ЗайфертА. Указ. соч.

23OSCE Annual report for 2019…

24Ibid.

25Казахстан готов содействовать усилиям ОБСЕ по укреплению безопасности // https://inbusiness.kz/ru/last/kazahstan-gotov-sodejstvovat-...

26Там же.

27OSCE Annual report for 2019…

28Александров А. Взаимодействие Киргизии с Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе // Проблемы национальной стратегии. 2019. №6 (57). С. 144.

29OSCE Annual report for 2019…

30Ibid.

31Ibid.

32Ibid.

33В Таджикистане возможно полное закрытие миссии ОБСЕ. 07.09.2017 г. // https://khovar.tj/rus/2017/09/v-tadjikistane-vozmozhno.....

34OSCE Annual report for 2019...

35Ibid.

36Выступление постоянного представителя Российской Федерации А.К.Лукашевича на онлайн-заседании Постоянного совета ОБСЕ на отчет координатора проектов ОБСЕ в Узбекистане. 14 мая 2020 г.

37Заявление государств - участников СНГ относительно положения дел в ОБСЕ. Москва, 3 июля 2004 г. // https://www.mid.ru/integracionnye-structury-prostranstva-sus/-/asset-publisher/r/7FzrombE6x/content/id/465074

38Климов Д. Указ. соч. 17. 10. 2015 // http://factmil.com/publ/strana/evrosojuz/dejatelnost_obse_na_postsovetskom_prostranstve_2015/125-1-0-795|-?

39Будущее полевых миссий ОБСЕ (варианты). OSCE Network. Декабрь 2014 г. // https://www.osce-network.net/file-OSCE-Network/documents/The_Future_of_OSCE_Field_operations_Rus_pdf