ENGLISHВ 2020 году впервые в новейшей истории человечество переживает чрезвычайную ситуацию планетарного масштаба. Пожалуй, никогда прежде не возникало кризисов, затрагивавших все без исключения государства, вне зависимости от географического положения, политической системы или уровня развития экономики и социальной сферы. Доминантный характер практически одномоментно для всех стран приобрела задача обеспечения безопасности собственного населения.
На фоне стремительного изменения санитарно-эпидемиологической обстановки, породившей широчайший разноплановый и порой противоречивый информационный поток, необходимость борьбы с неизвестным ранее заболеванием и предотвращения его распространения обусловили введение ограничительных мер. Фактически эти решения непосредственно определяли и продолжают определять жизни сотен тысяч людей, оказавшихся за пределами государства своего постоянного проживания, вдали от семей и родных, повлияв также на возможность их свободного передвижения. Таким образом, одной из глобальных гуманитарных проблем, с которой столкнулись многие страны мира, и в том числе Россия, стало выявление потребности и модальностей возвращения граждан из-за рубежа. В этой беспрецедентной ситуации на первый план вышел вопрос регулярного своевременного получения информации, дающей объективную картину происходящего, для выстраивания взвешенной стратегии реагирования.
Информация в современном мире - имманентная компонента, которая важна при системном анализе и принятии управленческих решений. Ее роль радикально повышается в период чрезвычайных и кризисных ситуаций, когда требуется без промедлений осуществлять конкретные меры по их разрешению. Циркуляция данных при отлаженной координации между акторами управленческого процесса, где каждое действие по принципу домино неизбежно отражается на всех его участниках, становится настоящей нервной тканью, позволяющей энергично идентифицировать и продвигать оптимальные варианты отработки задач и обеспечивать устойчивое функционирование организационных структур.
Современная наука об информации предъявляет к ее базовому предмету ряд строгих требований в отношении количественных и качественных признаков, игнорировать которые во избежание тяжких последствий недопустимо, несмотря на любую остроту текущего момента. В своей генерализованной основе они касаются объема, плотности, емкости и содержательности сведений, а также таких ее прикладных свойств, как полезность, полнота, достоверность, новизна и ценность1, актуальность и своевременность2. Именно обозначенные составляющие влияют на ее прогностические возможности и ставят во главу угла в условиях реагирования на чрезвычайные и кризисные ситуации.
В период распространения коронавирусной инфекции, помимо вышеприведенных базовых характеристик, существенно возросла значимость узкоспецифических аспектов информработы, подвергшейся серьезной стрессовой проверке на прочность и эффективность. Стремительное развитие пандемического кризиса обусловило острую потребность в разработке и внедрении в предельно сжатые сроки механизма оперативного агрегированного сбора и анализа многофакторной информации о нуждавшихся в вывозе на родину гражданах Российской Федерации для запуска системы оказания необходимой помощи.
Уже на начальном этапе развития пандемического кризиса в январе-марте 2020 года, когда сформировалась первичная информационная картина, стало очевидно, что существует вероятность трансграничного распространения новой коронавирусной инфекции и важно обеспечить защищенность российских граждан, пребывающих в Китае или же намеренных посетить это государство. Официальные ресурсы федеральных органов исполнительной власти (в частности, МИД России3, Роспотребнадзора4 и Ростуризма5) активно информировали общественность о развитии ситуации с заболеваемостью, предупреждали о наличии угроз безопасности за границей, о необходимости воздержаться от зарубежных поездок в указанную страну до нормализации эпидемической обстановки и о праве требовать расторжения договора о реализации туристского продукта или изменения его условий.
27 января состоялось совещание у председателя Правительства Российской Федерации М.В.Мишустина по вопросам профилактики и контроля за распространением коронавирусной инфекции6, на котором был утвержден состав Оперативного штаба по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации (далее - Оперативный штаб)7 - коллегиального органа по выработке стратегии и тактики противодействия пандемии, определению содержания и масштабов вводимых в стране ограничительных мер и координирующего процесс возвращения на родину граждан России.
Предвестником «вывозной» кампании стало решение Оперативного штаба от 31 января этого года о репатриации соотечественников, изъявивших личное желание, из китайской провинции Хубэй и города Уханя - очага вспышки вируса, а также об обеспечении прибытия в Россию до 4 февраля 2020 года туристов, находившихся в КНР8. Силами Министерства обороны Российской Федерации 4-5 февраля 2020 года были вывезены 144 человек, из них 128 граждан Российской Федерации, 16 граждан стран СНГ.
Стремительное развитие событий подтвердило невозможность сдерживания новой угрозы безопасности в рамках одного отдельно взятого государства в условиях активного перемещения людей. С середины марта страны стали устанавливать ограничительные меры, в том числе в части пребывания иностранцев на их территории: повсеместно за рубежом начали вводить комендантский час, закрывать общественные заведения и организации, прекращать работу предприятий торговли, в ряде государств отмечались даже случаи выселения туристов из гостиниц и проявления агрессивного к ним отношения.
Правительство Российской Федерации принимает распоряжения о временном ограничении с 18 марта въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства9, а также о временном ограничении с 30 марта движения через автомобильные, железнодорожные, пешеходные, речные и смешанные пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации10. Авиакомпании, в том числе и отечественные, приступили к корректировке своих полетных программ, отменяя рейсы в страны, где фиксировалось ухудшение эпидемиологической ситуации. Эти шаги повлекли за собой появление групп граждан, которые по объективным причинам не могли вернуться на родину, несмотря на наличие на руках авиабилетов.
С учетом складывающейся в мире обстановки решением Оперативного штаба от 23 марта этого года Министерству транспорта Российской Федерации во взаимодействии с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти на основе поступающей из МИД России и Роспотребнадзора информации было поручено организовать вывоз российских граждан из иностранных государств с неблагоприятной ситуацией с распространением новой коронавирусной инфекции, а МИД России - сформировать соответствующие списки граждан, желающих вернуться из-за границы11. Затем в развитие принятого решения 25 марта этого года Оперативный штаб анонсировал прекращение с 27 марта регулярного и чартерного авиасообщения, осуществляемого из российских аэропортов за рубеж и обратно, за исключением полетов, связанных с возвращением российских граждан на родину12. Данная мера ознаменовала старт полномасштабной «вывозной» кампании.
В контексте вышеупомянутого поручения Правительства Российской Федерации от 23 марта фактически была подтверждена особая значимость информационной работы, которая проводилась Ситуационно-кризисным центром МИД России с начала развития пандемического кризиса. Анализировались и докладывались руководству разноплановые сведения о реальной санитарно-эпидемиологической обстановке в мире и отдельных странах, введении режимов чрезвычайной ситуации, конкретных мерах, применяемых в государствах в отношении иностранных граждан. Затем на первый план вышло аккумулирование данных об остающихся за рубежом гражданах России, классифицированных по различным параметрам, включая длительность пребывания, цель поездки, место нахождения, наличие билетов для возвращения в Россию и др.
Необходимо отметить, что соответствующая работа велась в МИД России упреждающими темпами: директива С.В.Лаврова об организации на ежедневной основе сбора и обобщения данных о текущей ситуации с оказанием содействия гражданам Российской Федерации, находящимся за границей, и регулярном представлении сводного материала по указанному вопросу поступила в СКЦ еще 19 марта.
В целях получения требующихся данных СКЦ в предельно сжатые сроки было установлено и налажено плотное взаимодействие с более чем 200 российскими дипломатическими и консульскими учреждениями, всеми профильными территориальными и функциональными подразделениями министерства, а также федеральными органами исполнительной власти и авиакомпаниями, задействованными в мероприятиях в рамках «вывозной» кампании, разработана схема обработки, учета и систематизации непрерывно поступавших сведений. Актуальность и высокая достоверность направляемых данных обеспечивались в том числе за счет их оперативной передачи с мест практически круглосуточно и в режиме реального времени.
Ключевым прогностическим и аналитическим показателем, позволявшим оценивать развитие ситуации для определения потребностей в части возвращения на родину граждан Российской Федерации, стала численность россиян, ожидавших выезда. На всем протяжении «вывозной» кампании он был в постоянной динамике: на его росте или падении сказывалось множество объективных качественных и количественных факторов таких, как объявление о запланированном рейсе, ухудшение санитарно-эпидемиологических условий, возобновление полетов иностранных авиакомпаний, специфика социально-политической обстановки в точке отправки и т. д. Характерно, что, несмотря на энергично проводившийся вывоз, наблюдалось стабильное и непрекращающееся до самого конца кампании пополнение рядов желающих вернуться, так как многие фактически находились в режиме ожидания, надеясь на стабилизацию ситуации, а затем заявляли о себе и, собственно, попадали в общую статистику.
Диаграмма 1
Численность российских граждан в режиме «ожидание выезда» за рубежом (человек, без учета убывших)
Источник: расчетные показатели СКЦ МИД России (усреднено по периодам)
Обрабатываемые данные являлись основой оперативных сводок МИД России, которые готовились ежесуточно (на определенном этапе - неоднократно в течение дня) более полугода. Документ направлялся для доклада в Администрацию Президента Российской Федерации, Совет Безопасности Российской Федерации и Правительство Российской Федерации для использования при принятии решения рабочей группой Росавиации по координации перевозок граждан Российской Федерации13, 14, а также в рамках обеспечения представительства МИД России в правительственном Информцентре по мониторингу ситуации с коронавирусом15, 16 передавался в единую информационную систему по мониторингу развития ситуации.
По данным российских загранучреждений и Росавиации, в рамках «вывозной» программы с момента запуска учетов численности граждан, выезжающих из иностранных государств в связи с введением ими ограничений на полеты (18 марта), до даты, пока не была задействована площадка Единого портала госуслуг для регистрации на рейсы (3 апреля), в Россию из 69 стран посредством авиационного, железнодорожного и автотранспорта прибыло около 215 тыс. человек, а после ввода персонифицированной электронной формы ЕПГУ для регистрации на рейсы (4 апреля)17 до фактически последнего масштабного «вывозного» мероприятия
(30 сентября) - 97 тыс. российских граждан из 128 государств.
Диаграмма 2
Численность российских граждан, вывезенных из иностранных государств в Россию в рамках «вывозной» кампании (по периодам, человек)
Источник: расчетные показатели СКЦ МИД России
Что касается географической раскладки, за весь период кампании наибольшее количество россиян вернулось из Таиланда (более 57,0 тыс.), Вьетнама (25,5 тыс.), Турции (23,6 тыс.18), ОАЭ (20,9 тыс.19), США (14,5 тыс.), Армении (14,1 тыс.), Киргизии (12,1 тыс.20), Азербайджана (9,5 тыс.), Индии (8,1 тыс.) и Таджикистана (7,8 тыс.). При этом выполнялись и специализированные «сборные» рейсы, которыми смогли возвратиться наши соотечественники, разбросанные по нескольким транспортно малодоступным в условиях пандемии странам (например, в июне вернулось около 400 человек из семи латиноамериканских стран, а в июле - около 200 человек из девяти африканских государств).
Как уже было отмечено, вывоз людей производился не только авиационным, но и железнодорожным транспортом: 27 марта из Украины поездом в Россию выехало 710 человек. Велся также учет тех, кто пересекал сухопутную границу с Российской Федерацией: российскими загранучреждениями оказывалась помощь в организованной доставке до пограничных пунктов пропуска и, в тесном взаимодействии с властями регионов, до мест жительства или прохождения карантина.
Наряду с нашими гражданами в рамках «вывозной» кампании доставлялись в Россию и иностранцы, учитывавшиеся при подготовке статистических сведений отдельно, - за весь период около 40 тыс. человек.
В оперативных сводках находили отражение данные и по полетам, осуществленным белорусскими и казахстанскими авиакомпаниями (в частности, из Египта в марте и из стран Юго-Восточной Азии в апреле этого года соответственно) и которыми на родину отправлялись граждане России.
Диаграмма 3
Численность российских граждан, вывезенных из иностранных государств в Россию в рамках «вывозной» кампании (по месяцам, человек)
Источник: расчетные показатели СКЦ МИД России
Характер информационного потока претерпел значительные изменения с 1 августа. Это было предопределено решениями Оперативного штаба об отмене регионального принципа посадки на «вывозные» рейсы, действовавшего с 30 марта21, и о возобновлении авиасообщения с Великобританией, Танзанией и Турцией22. Стало доступным использование дополнительных инструментов по стыковке российских регулярных, «вывозных» и иностранных рейсов. На фоне смягчения карантинных мер и постепенной нормализации полетной программы открылись варианты, позволившие гражданам из стран со сложной логистикой передвижения добраться домой.
Об официальном завершении «вывозной» кампания было объявлено 18 сентября этого года23, когда в условиях восстановления авиасообщения образовались возможности для самостоятельного планирования поездок, хотя единичные случаи организованных выездов имели место до конца сентября. В общей сложности за весь период, согласно вышеприведенным источникам и методологии, вернулось 313 тыс. граждан Российской Федерации из 138 стран, при этом только авиаперевозчиками совершено свыше 550 «вывозных» рейсов.
Всеми российскими структурами, задействовавшимися в организации возвращения соотечественников, накоплен колоссальный опыт в преодолении беспрецедентной чрезвычайной ситуации. В значительной мере этому способствовало наличие качественной оперативной информации, которая стала одним из существенных элементов принятия взвешенных решений по планированию вывозных мероприятий. Полученные практические наработки, несомненно, будут в высшей степени востребованы в случае возникновения аналогичных обстоятельств в будущем.
На протяжении всего срока реализации программы по возвращению граждан России, вынужденно пребывавших за рубежом, а также по ее завершении Ситуационно-кризисный центр выполнял не только приведенные выше задачи, но и обрабатывал значительные объемы сведений по другим вопросам: оказание гуманитарной помощи странам - партнерам Российской Федерации, социальной поддержки российским гражданам, находящимся на территории иностранных государств и не имеющим возможности вернуться и др. Данные направления заслуживают отдельного всестороннего анализа и разбора и по этой причине не вошли в предмет представленного очерка.
В заключение хотелось бы высказать слова искренней благодарности коллегам из российских дипломатических представительств и консульских учреждений за рубежом, подразделений центрального аппарата МИД России, федеральных органов исполнительной власти и российских авиакомпаний, не только снабжавшим Ситуационно-кризисный центр столь необходимой информацией и выражавшим готовность помочь в любое время суток, но и приложившим неимоверные усилия, проявившим настоящую самоотверженность в ходе длительной и сложной кампании по обеспечению благополучного возвращения наших граждан на родину.
1Хургин В.М. Об определении понятия «информация» // Информационные ресурсы России. 2007. №3. С. 20-26.
2Дубинин Ю.В. Информационно-аналитическая функция дипломатических представителей за рубежом // Право и управление.
XXI век. 2011. №4. С. 107-119.
3О ситуации с распространением в Китае нового коронавируса. 24.01.2020 г. // Официальный сайт МИД России // URL: https://www.mid.ru/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/4005181
4О наличии угрозы безопасности туристов в Китайской Народной Республике. 24.01.2020 г. // Официальный сайт Ростуризма // URL: https://www.tourism.gov.ru/news/16533/
5Об угрозе безопасности жизни и здоровья потребителей туристских услуг, выезжающих на территорию либо находящихся на территории Китайской Народной Республики (КНР). 25.01.2020 г. // Официальный сайт Роспотребнадзора // URL: https://www.rospotrebnadzor.ru/about/info/news/news_details.php?ELEMENT_ID=13538
6Совещание по вопросам профилактики и контроля за распространением коронавирусной инфекции. 27.01.2020 г. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации // URL: http://government.ru/news/38850/
7Михаил Мишустин утвердил состав оперативного штаба по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на территории России. 29.01.2020 г. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации // URL: http://government.ru/news/38865/
8Татьяна Голикова провела заседание оперативного штаба по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на территории России. 31.01.2020 г. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации // URL: http://government.ru/news/38892/
9Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16 марта 2020 г. №635-р // Официальный сайт справочной правовой системы «Гарант» // URL: http://gov.garant.ru/document?id=73651180
10Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 марта 2020 г. №763-р // Официальный сайт справочной правовой системы «Гарант» // URL: http://gov.garant.ru/document?id=73711716
11О решениях по итогам заседания оперативного штаба по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации. 24.03.2020 г. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации // URL: http://government.ru/orders/selection/401/39260/
12Принято решение о временном прекращении регулярного и чартерного авиасообщения, осуществляемого из российских аэропортов в аэропорты иностранных государств и в обратном направлении, за исключением полетов, связанных с вывозом российских граждан в связи с распространением новой коронавирусной инфекции. 26.03.2020 г. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации // URL: http://government.ru/info/39427/
13Создана 20 марта с. г., функционировала под председательством первого заместителя министра транспорта Российской Федерации – руководителя Федерального агентства воздушного транспорта А.В.Нерадько. В ее состав вошли представители Минтранса России, Росавиации, МИД России, Минкомсвязи России (переименовано в Минцифры России), МЧС России, Ростуризма, заинтересованных ведомств, российских авиаперевозчиков.
14В Росавиации сформирована рабочая группа для координации перевозок российских граждан в связи с введенными ограничениями. 20.03.2020 г. // Официальный сайт Росавиации // URL: https://favt.gov.ru/novosti-novosti/?id=6253
15Создан 17 марта с. г. правительствами Российской Федерации и города Москвы, в частности, с целью координации деятельности федеральных и региональных органов власти в борьбе с новым заболеванием, обработки информации о ситуации с его распространением и соответствующих контрмерах в Российской Федерации и за ее пределами.
16Посещение центра по мониторингу ситуации с коронавирусом. 17.03.2020 г. // Официальный сайт Президента Российской Федерации // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/62999
17Совещание об организации возвращения российских граждан из-за рубежа. 09.04.2020 г. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации // URL: http://government.ru/news/39460/
18, 19, 20До возобновления регулярного авиасообщения.
21Информация рабочей группы, координирующей возвращение россиян из-за рубежа, за 30 марта. 30.03.2020 г. // Официальный сайт Росавиации // URL: http://favt.gov.ru/novosti-novosti/?id=6336
22Комментарии Татьяны Голиковой, Евгения Дитриха и Анны Поповой по возобновлению международного авиасообщения. 24.07.2020 г. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации // URL: http://government.ru/news/40085/
23О решениях оперативного штаба по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на территории России. 18.09.2020 г. // Официальный сайт Правительства Российской Федерации // URL: http://government.ru/news/40441/
