Китай и ЕС: проблема предоставления статуса рыночной экономики


В последнее время для Евросоюза весьма неожиданно приобрел острый политический характер и превратился в предмет непростых и оживленных дебатов как внутри евроинститутов, так и на международной арене в целом вопрос признания за Китаем статуса страны с рыночной экономикой (ССРЭ).

В принципе, это понятие носит скорее технический характер и используется в основном в антидемпинговых расследованиях. Так, статус рыночной экономики играет важную роль в случаях, когда признается, что производитель занижает стоимость экспортируемой на зарубежные рынки продукции настолько, что это создает условия для недобросовестной конкуренции, ущемляющей положение местного бизнеса. В этой ситуации ССРЭ выступает в качестве сигнала для использования того или иного механизма расчета антидемпинговой маржи, применяющейся в отношении «демпингующего» экспортера, с тем чтобы сбалансировать ситуацию на рынке.

Согласно правилам международной торговли, при определении нормальной стоимости продукции экспортера из страны с рыночной экономикой она, как правило, сопоставляется с ценами на местном рынке. В то же время «внутренние цены» на продукцию, произведенную в стране с нерыночной экономикой, считаются ненадежным ориентиром из-за возможных искажений вследствие вмешательства государства в рыночные процессы в той или иной экономической отрасли. Альтернативная методология заключается в применении неких «суррогатных» цен, исчисляемых путем сравнения стоимости импортируемой продукции с ценами на нее в третьих («аналоговых») странах с рыночной экономикой, что в конечном счете приводит к существенно более высоким пошлинам, которыми эти товары будут облагаться, если устанавливается факт ее демпинга.

Китай стал членом Всемирной торговой организации (ВТО) 11 декабря 2001 года, взяв на себя важнейшие для последующего развития всей системы международной торговли обязательства, направленные на открытие и либерализацию национальной экономики, а также ускорение процесса интеграции в архитектуру глобального хозяйства. Параметры вступления Китая в ВТО согласовывались в рамках специально созданной двусторонней Рабочей группы, в которой по итогам весьма непростых переговоров был достигнут, в частности, компромисс в отношении статуса экономики Поднебесной. Его суть заключалась в том, что Китай будет рассматриваться в качестве страны с нерыночной экономикой, однако при том понимании, что через 15 лет (то есть после 11 декабря 2016 г.) страна этот статус все же приобретет. Иными словами, между китайской стороной и ВТО было достигнуто взаимопонимание о том, что за это время официальный Пекин проведет необходимые экономические реформы и сформирует модель народного хозяйства, характеризующуюся открытостью, транспарентностью и минимальным контролем рыночных процессов со стороны государства. Соответствующая договоренность была зафиксирована в подписанном 11 декабря 2001 года Протоколе о вступлении КНР в ВТО (далее - Протокол) в форме оговорки в его Разделе 15.

В пункте (а) Раздела 15 Протокола зафиксировано, что, в соответствии с положениями статьи VI Генерального соглашения по тарифам и торговле от 1994 года, при исчислении сравнительной цены экспортируемой Китаем продукции страной-импортером может применяться одна из двух методологий, суть которых раскрывается ниже в двух подпунктах. В пп. (i) устанавливается, что в случае если в ходе антидемпингового расследования китайские производители способны доказать, что соответствующая отрасль экономики Китая функционирует на основе принципов свободной рыночной экономики, то применяться будут цены, действующие на внутреннем рынке КНР. В обратном случае, согласно пп. (ii) этой статьи, в отношении китайских товаров будут использоваться вышеупомянутые «суррогатные» цены.

Сама оговорка содержится в пункте (d) того же Раздела 15, в котором установлено, что спустя 15 лет после вступления в силу Протокола положение о возможности применения в отношении китайской продукции иных методологий исчисления ее нормальной стоимости прекращает свое действие.

Позиция Пекина сводится к тому, что из вышеупомянутого раздела Протокола вытекает обязательство «автоматического» и безоговорочного признания Китая страной с рыночной экономикой после 11 декабря 2016 года со всеми вытекающими последствиями. Симптоматично, что на стороне КНР выступила юридическая служба Еврокомиссии, пришедшая к выводу в середине 2015 года, что обязательство признать за КНР ССРЭ неоспоримо. Обратило также на себя внимание и недавнее заявление комиссара ЕС по торговле С.Мальстрем, которая подтвердила, что отказ Китаю в этом статусе в обозначенные сроки может повлечь за собой серьезное нарушение Евросоюзом своих обязательств в рамках ВТО.

Противники подобной интерпретации положений Протокола - США, Япония, Канада и Индия - отстаивают тезис о том, что прекращение действия вышеупомянутого пункта об использовании иной методологии расчета нормальной стоимости китайской продукции, не привязанной к внутренним ценам (пп. (ii) Раздела 15(а), не влияет на общий смысл остающихся в силе положений раздела. Согласно такой версии, даже после 11 декабря 2016 года китайские экспортеры должны доказать, что в соответствующей отрасли китайской экономики преобладают рыночные механизмы. Из этого следует, что никакого автоматизма в вопросе предоставления ССРЭ Китаю не существует и соответствующее решение должно приниматься его торговыми партнерами по собственному усмотрению. Наиболее детально с юридической точки зрения такой подход был изложен в независимом исследовании влиятельной деловой ассоциации «AEGIS-EUROPE».

Как представляется, подобное видение положений Протокола обусловлено «подгонкой» под конъюнктурные интересы западных партнеров Китая. Действительно, пресловутая оговорка была сформулирована не совсем однозначно, однако попытки под этим предлогом полностью свести на нет ее значение (вступает в силу, но никаких последствий за этим реально не следует) представляются несостоятельными. Руководствуясь универсальными правилами толкования, изложенными в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, стоило бы обратиться к обстоятельствам заключения Протокола. Насколько известно, в ходе переговоров по его разработке сторонами фактически было достигнуто соглашение об отсроченном предоставлении Китаю статуса рыночной экономики, для чего в документе были оговорены и зафиксированы конкретные временные рамки. Исходя из этого следует, что «альтернативная» интерпретация содержащейся в Разделе 15 оговорки искажает смысл всего раздела.

В подкрепление своей позиции со стороны западных партнеров Китая все чаще звучит тезис о том, что, хотя китайское руководство и проделало огромную работу на этом направлении, тем не менее экономика страны по-прежнему не соответствует в достаточной степени критериям рыночной. Резкой критике при этом подвергается жесткий контроль со стороны официального Пекина над рядом ключевых секторов национального хозяйства при помощи многочисленных госкорпораций, которые, согласно такому мнению, характеризуются нетранспарентностью, забюрократизированностью и неэффективностью. Кроме того, на Западе склонны считать, что власти Китая продолжают активно вмешиваться в экономические процессы, которые должны регулироваться на рыночных началах. В качестве недавнего примера приводятся масштабные интервенции со стороны китайских ведомств на фондовой бирже страны после катастрофического прошлогоднего обрушения индекса Shanghai Composite. Вывод делается следующий: Китай рыночной экономикой не является, а политика Пекина в этой сфере создает предпосылки для недобросовестной конкуренции между китайским и западным бизнесом.

Стоит отметить, что Европейский союз не признает в качестве рыночной экономики всего 15 стран, девять из которых являются членами ВТО. При этом только в отношении семи из этих стран Брюссель когда-либо проводил хотя бы одно антидемпинговое или компенсационное разбирательство. Иными словами, для таких государств, как Грузия, Киргизия, Монголия, КНДР, Таджикистан и Туркменистан, проблема непредоставления ССРЭ со стороны ЕС никаких субстантивных издержек, разве что имиджевого характера, в принципе не несет.

В случае с Китаем ситуация кардинально отличается. По состоянию на конец 2015 года против экспортеров этой страны Евросоюз инициировал 99 антидемпинговых разбирательств (52 из них закончились не в пользу китайской стороны), в то время как второе место в этом списке делят Вьетнам и Белоруссия, которые привлекли внимание Еврокомиссии всего лишь шесть раз. По результатам этих разбирательств были введены антидемпинговые пошлины в отношении китайской продукции, составляющей 1,38% от общего товарооборота между Китаем и Евросоюзом. По оценкам евроинститутов, предоставление Китаю ССРЭ приведет к снижению антидемпинговых пошлин на 27%, что, в свою очередь, может повлечь прирост китайского импорта еще на 17-27%.

Хотя эти показатели не выглядят столь критичными, не стоит забывать, что в 2015 году товарооборот по линии КНР - ЕС превысил отметку в 487 млрд. долларов, и это притом, что Китай поставляет в Европу почти в два раза больше товаров, чем у нее закупает. В настоящее время под огромным давлением оказались целые промышленные отрасли Евросоюза: металлургия, нефтехимия, машиностроение. К примеру, побывавший в апреле этого года в Пекине с визитом глава Форин-офис Великобритании Ф.Хэммонд фактически открыто признал, что крупнейшие европейские сталелитейные предприятия уже находятся на грани полного разорения. Основной причиной этого британец назвал наращиваемый экспорт дешевой китайской продукции и проблему перепроизводства в КНР. Под угрозой сокращения в ЕС уже оказались порядка 77 тыс. рабочих мест, в перспективе же работу могут потерять до 211 тыс. человек. Периодически фигурирует цифра в 3,5 млн. человек, но в Еврокомиссии склонны считать, что она сильно завышена лоббирующими интересы местного бизнеса евродепутатами.

Согласно прогнозам, нынешняя торгово-экономическая и финансовая политика Пекина, включающая деноминацию юаня, а также значительное время, необходимое китайским властям для решения проблемы перепроизводства, может поспособствовать существенному нарастанию давления на рынки ряда европейских стран. В конечном итоге это спровоцирует масштабную и весьма болезненную реструктуризацию производства на европейском пространстве с тяжелыми последствиями для рынка труда. Такая перспектива ставит Брюссель перед необходимостью весьма искусного маневрирования между риском продемонстрировать неспособность защищать коренные экономические интересы своих стран-членов и опасностью всерьез подпортить переживающие сейчас свою «золотую эпоху» отношения с Китаем. Задача осложняется тем, что консенсус на этом треке не просматривается ни среди ведущих стран - членов ЕС, ни внутри самих евроинститутов.

Нельзя не отметить, что до недавнего времени отсутствие необходимости юридического признания за КНР ССРЭ служило Брюсселю эффективным инструментом защиты интересов собственных производителей, что обусловлено огромной долей антидемпинговых разбирательств, инициированных против Китая (более одной трети по всему миру). В то же время, отмечают эксперты, на фоне сохраняющейся между Китаем и ЕС острой конкуренции в торгово-экономической сфере (даже несмотря на отношения стратегического партнерства между сторонами) сам Пекин в антидемпинговых и компенсационных разбирательствах далеко не всегда ведет себя «по-партнерски». Так, власти КНР зачастую упрекают своих зарубежных партнеров в торговом протекционизме, заявляя о дискриминационном отношении к китайскому бизнесу в Европе, что идет вразрез не только с глобальными усилиями по либерализации правил международной торговли, но и с устремлениями сторон по укреплению взаимного доверия и наращиванию торгово-экономической кооперации.

Также в Пекине сетуют на популистов в европейском политическом истеблишменте, продолжающих использовать увеличивающийся торговый дефицит ЕС в двусторонней торговле и проблему избыточных производственных мощностей Китая в качестве поводов для обвинений в «меркантилизме» и недобросовестной торговой практике. Так, 12 февраля этого года Евросоюз инициировал три новых антидемпинговых расследования против китайской сталелитейной продукции, в ответ на которые официальный Пекин посоветовал европейским партнерам «более рационально» подходить к решению Китаем проблемы перепроизводства и понизить градус антикитайской риторики. Одновременно китайская сторона отмечает, что политики, призывающие усилить механизмы экономической защиты ЕС, сознательно оставляют за скобками рекордный показатель объема экспорта из ЕС в КНР, благодаря которому, как считают в Пекине, европейские государства смогли создать миллионы новых рабочих мест и существенно повысить уровень жизни своих граждан. Напоминают Брюсселю также и о поддержке, которую оказывала китайская сторона во время недавнего кризиса в еврозоне как на политическом уровне, так и в виде прямых инвестиций и портфельных вложений в европейские гособлигации в тяжелые для Европы времена.

Тем временем в марте в Брюсселе начались первые демонстрации протеста против предоставления Китаю ССРЭ, организованные профобъединениями 30 секторов промышленности. Более 5 тыс. представителей сталелитейной промышленности вышли на улицы, требуя остановить потоки дешевой китайской стали, вбрасываемой на европейские рынки. Следом в середине апреля масштабные демонстрации прошли на территории Германии, общее число недовольных немецких промышленников достигло 45 тыс. человек. Более чем троекратное за последние восемь лет падение цен на сталь уже привело к закрытию ряда крупнейших предприятий в Европе. В целом с 2008 года этот сектор потерял 85 тыс. рабочих мест (20% от общей занятости).

Примечательно, что в Пекине в общем-то и не отрицают прямую причинно-следственную связь между наращиванием своего экспорта и серьезным ухудшением положения европейских производителей, однако убеждены в том, что Евросоюз, поддавшись давлению своего бизнес-лобби, в решении этого вопроса пошел по ложному пути. Как считают китайские эксперты, причина проблемы заключается в потере конкурентоспобности европейских предприятий, а не в демпинге зарубежных поставщиков на рынки стран - членов ЕС. И тут же предлагают свой выход из положения: вместо того чтобы ограждаться от китайской продукции пошлинами, европейским государствам, мол, следовало бы рассмотреть возможность создания с Китаем совместных предприятий в металлургической, нефтехимической и машиностроительной сферах. Такой шаг не просто бы открыл новые горизонты для китайско-европейского практического взаимодействия в этих областях, но и способствовал бы созданию новых рабочих мест на пространстве ЕС. В Пекине не забывают при этом отметить, что искусственное наращивание за счет высоких пошлин стоимости импортируемых в Европу китайских товаров, кроме прочего, бьет по зависимым от них «смежным» отраслям. К примеру, как утверждается, в случае с введением антидемпинговых пошлин на китайскую сталь серьезные убытки несут европейские строительные предприятия.

Стоит отметить, что если 15 лет назад Китай, скорее всего, действительно оценил бы по достоинству «добровольное» предоставление ему ССРЭ Евросоюзом, то политические дивиденды, которые может получить Брюссель от этого «дружественного дипломатического маневра» сейчас, уже представляются минимальными, поскольку этот вопрос считается официальным Пекином чуть ли не решенным и в скором получении этого статуса власти страны как бы и не сомневаются.

Одновременно в Пекине все чаще говорят вслух, что предоставление Китаю статуса рыночной экономики - крайне важный момент в отношениях между КНР и ЕС. Решение этого вопроса лежит не в юридико-технической плоскости, а имеет стратегическое значение для дальнейшего углубления двустороннего взаимодействия между сторонами, являющимися как крупнейшими торговыми партнерами в мире, так и ключевыми игроками на международной политической арене.

Таким образом, отказ в предоставлении Китаю ССРЭ может привести к весьма нежелательным для Евросоюза последствиям как с точки зрения дальнейшего развития отношений по линии ЕС - КНР, так и двустороннего взаимодействия Китая с ведущими европейскими игроками. В частности, такой шаг непременно отразится на переговорах между Пекином и Брюсселем по масштабному двустороннему инвестиционному соглашению. В Евросоюзе признают, что в глазах Пекина это будет выглядеть следующим образом: Китай в рамках соглашения идет на открытие широкого круга секторов своей экономики для европейских инвестиций, в то время как Брюссель со своей стороны не просто не делает ответного шага навстречу, но и в принципе отказывается выполнить ранее принятые на себя перед КНР обязательства в рамках ВТО. Ряд наблюдателей полагают, что в таких условиях китайская сторона может не только «подвесить» переговоры по инвестиционному соглашению, но и пойти на введение адресных санкционных мер по отношению к представленным на китайском рынке европейским корпорациям, после чего выйти на подписание этого важнейшего документа станет еще сложнее.

С другой стороны, несмотря на то что предоставление Евросоюзом ССРЭ Китаю определенно повлечет за собой существенные экономические издержки, периодически звучащий тезис об «одностороннем разоружении» Европы несколько преувеличен. Точные оценки экономических последствий привести весьма сложно, поскольку те или иные показатели сильно варьируются в зависимости от того, сторонниками какого подхода к решению этого вопроса они представляются. Еще больше осложняет ситуацию то, что производители различных стран - членов ЕС в различной степени конкурируют на своих рынках с китайскими экспортерами, в результате чего в одних странах под угрозой коллапса оказываются целые хозяйственные отрасли, в то время как другие государства с аналогичными проблемами практически не сталкиваются.

Статистически внутри Евросоюза антидемпинговые расследования чаще всего инициируются Италией, Германией, Испанией и Францией, а в числе наименее страдающих от китайского экспорта стран считаются Скандинавские страны. Однако в одном не сомневается практически никто: в случае отказа в предоставлении ССРЭ в декабре этого года Пекин пойдет в арбитраж ВТО, что для Евросоюза будет означать дорогостоящее и крайне непростое разбирательство продолжительностью от одного до нескольких лет и с малой вероятностью того, что решение будет вынесено в пользу Брюсселя. Какие убытки европейцам придется возместить китайским компаниям, если арбитраж ВТО выступит в их защиту, - тоже интересный вопрос.

Еще одним негативным аспектом в случае положительного решения вопроса о предоставлении Китаю ССРЭ могут стать осложнения в отношениях Брюсселя с другими крупными зарубежными партнерами. Прежде всего, за действиями Евросоюза внимательно наблюдают из Вашингтона, и администрация США будет стремиться избежать повторения ситуации с учреждением Азиатского банка инфраструктурных инвестиций, когда государства Европы одно за другим присоединились к китайскому проекту, попросту проигнорировав волю своего заокеанского союзника.

Симптоматично, что из Вашингтона уже поступают сигналы о том, что добровольный отказ Евросоюза от существующего механизма антидемпинговой защиты может привести к тому, что, в свою очередь, уже американские экспортеры рискуют столкнуться с недобросовестной конкуренцией со стороны китайских производителей на европейских рынках. Посыл сводится к следующему: одностороннее предоставление Китаю ССРЭ Евросоюзом потребует пересмотра параметров находящегося в разработке масштабного проекта Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства (ТТИП). Иными словами, Вашингтон и здесь недвусмысленно дает понять европейцам, что их «самостоятельность» в этом вопросе может привести к осложнениям в отношениях с США, а переговоры по ТТИП используются американцами как рычаг воздействия на Брюссель.

В стремлении найти оптимальный выход из создавшегося положения 10 февраля этого года Еврокомиссия инициировала всеобъемлющую оценку последствий предоставления ССРЭ Китаю для экономики ЕС, по итогам которой должны быть предложены меры по модернизации антидемпингового регулирования ЕС. Также проводятся общественные консультации как по линии евродепутатов, так и по линии Еврокомиссии. Ожидается, что ближе к осени текущего года этот вопрос будет вынесен на официальное обсуждение Европарламента и Совета ЕС. Как отмечают европейские дипломаты, при любом варианте Брюссель должен будет иметь четкую, согласованную и принципиальную позицию по этому вопросу до саммита «Группы двадцати», который пройдет в Китае 4-5 сентября этого года. В процессе выработки решения в Евросоюзе обращают внимание на соответствующие подходы по данному вопросу США и Австралии.

В американском же политическом истеблишменте придерживаются мнения, что китайская модель экономического развития вкупе с недавней турбулентностью на фондовых рынках страны и коррекцией юаня представляют стратегическую угрозу для экономических интересов США, вследствие чего позицию Вашингтона на этом треке можно охарактеризовать как пассивно-негативную. Так, в ходе сенатских слушаний 25 февраля этого года министр торговли США П.Прицкер прямо заявила, что Китай рыночной экономикой не является, и Протокол о вступлении страны в ВТО, мол, никаких гарантий предоставления ему такого статуса не предусматривает. Министр отметила, что ее ведомство рассматривает этот вопрос исключительно с точки зрения соответствия экономики того или иного государства шести критериям, установленным национальным законодательством США. Таким образом, Пекину не стоит рассчитывать на предоставление ССРЭ до тех пор, пока все они не будут соблюдены, что должно быть подтверждено по итогам проведения соответствующей оценки компетентными органами Соединенных Штатов (причем по запросу китайской стороны). На практике это будет означать, что Вашингтон, по всей видимости, рассчитывает принимать решение об использовании той или иной методологии исчисления нормальной стоимости импортируемой из Китая продукции по принципу рассмотрения каждого отдельного случая и руководствуясь исключительно национальным антидемпинговым регулированием.

Крайне сомнительно, чтобы Брюссель мог позволить себе столь же жесткую позицию с учетом его заинтересованности в углублении отношений стратегического партнерства с Китаем, а также интересов стран - членов Евросоюза по расширению торгово-экономической кооперации с Пекином и существенной «завязанности» на китайский рынок целых отраслей промышленности Европы.

В отличие от США, Австралия заняла коренным образом отличную позицию, предоставив Китаю ССРЭ в 2005 году. Разумеется, наблюдаются несколько существенных нюансов: прежде всего, решение по этому вопросу Канберрой принималось «пакетно», в рамках переговоров о создании двусторонней зоны свободной торговли, иными словами, как элемент более масштабного торга с Пекином. Во-вторых, правительство Австралии продолжает искать пути правового обоснования возможности ограниченного использования цен третьих стран в отношении китайских экспортеров, даже несмотря на формальное признание за Китаем статуса рыночной экономики. Большинство экспертов признают, что тем самым Канберра вступает в «серую зону» с неясными юридическими последствиями, однако сама идея добровольно пойти навстречу Пекину и в то же время избежать полного «одностороннего разоружения» в торгово-экономическом соперничестве с китайцами представляется австралийцам весьма интересной.

В этом контексте в Брюсселе все чаще вспоминают об условиях предоставления Евросоюзом ССРЭ России в 2002 году. Тогда решением Европейского совета №1972/2002 (European Union, 2002) фактически был установлен прецедент, позволяющий в случае возникновения «определенной рыночной ситуации» обращаться с российскими экспортерами таким образом, как если бы Россия государством с рыночной экономикой не признавалась.

Развивая эту мысль, ряд еврочиновников полагает, что оптимальным для Евросоюза решением вопроса могла бы стать «австралийская» модель с «российской оговоркой». Для этого Брюсселю нужно попытаться максимально притянуть эту проблематику в орбиту переговоров по соглашению о двустороннем инвестиционном сотрудничестве, а также заключить пакетное соглашение, предусматривающее предоставление Китаю ССРЭ либо взамен на определенные экспортные самоограничения со стороны Пекина, либо при условии одновременного усиления есовского антидемпингового регулирования.

Некоторые китайские аналитики допускают возможность заключения некоего секторального двустороннего соглашения, предусматривающего переходный период в вопросе предоставления статуса рыночной экономики Китаю в тех отраслях европейской промышленности, которые наиболее подвержены негативному воздействию китайского экспорта, прежде всего в металлургии и химической промышленности. Как полагают сторонники данной точки зрения, такой переходный период дал бы время Европе повысить конкурентоспособность своих предприятий и сохранить рабочие места, а Пекину - провести необходимые структурные реформы, с тем чтобы диверсифицировать свои избыточные производственные мощности, к примеру в пользу проектов инфраструктурного строительства в рамках реализации инициативы «Один пояс, один путь». Однако подобные тезисы пока остаются на уровне китайской экспертной полемики и нет никаких сигналов со стороны официального Пекина, которые указывали бы на готовность руководства страны идти на какие-либо компромиссные соглашения.

Вопрос предоставления Китаю статуса ССРЭ стал одним из приоритетов Пекина в сфере так называемой экономической дипломатии и неизменно присутствует в повестке дня встреч руководства страны как с представителями Брюсселя, так и главами ведущих европейских государств - Германии, Италии, Франции и Великобритании. Последние, особо не ангажируясь, каждый раз обещают китайской стороне «поработать» с Брюсселем, однако какого-либо прогресса до сих пор не просматривается. Несомненно, Евросоюзу предстоит непростая работа и времени остается совсем немного. Однако в Брюсселе все-таки должны в ближайшее время определиться с тем, в какой мере они готовы выполнять принятые на себя в 2001 году обязательства перед Китаем. 

Отправить статью по почте