ENGLISHГОСУДАРСТВАМ Центрально-Азиатского региона приходится сталкиваться с целым рядом конфликтообразующих угроз: терроризмом и экстремизмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью. В этом контексте обращение к "добрым услугам" ООН представляется вполне закономерным с учетом наличия у нее обширного инструментария реагирования на подобные угрозы и опыта урегулирования самых разнообразных конфликтов.
С этой целью в Ашхабаде появилась новая международная структура - Региональный центр ООН по превентивной дипломатии (РЦПД) для Центральной Азии.
Еще в сентябре 2004 года Туркменистан выступил с инициативой создания РЦПД, которая была поддержана Казахстаном. Затем последовала серия консультаций представителей всех пяти центральноазиатских государств, в результате чего эта идея нашла общее одобрение и была достигнута договоренность о размещении Центра в туркменской столице.
7 мая 2007 года Генсекретарь ООН Пан Ги Мун сообщил в своем письме председателю Совета Безопасности ООН З.Халилзаду, что в соответствии с Глобальной контртеррористической стратегией ООН и рекомендациями Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам относительно необходимости укрепления потенциала ООН в области предотвращения конфликтов он намерен учредить РЦПД в Ашхабаде.
Церемония открытия Центра состоялась 10 декабря 2007 года. В ней принял участие первый заместитель министра иностранных дел России А.И.Денисов.
Глава РЦПД - спецпредставитель Генсекретаря ООН (СПГС) М.Йенча (Словакия), его заместитель - Ф.Климчук (Россия). В качестве высшего должностного лица ООН в Центральной Азии СПГС наделяется широкими полномочиями политического координатора усилий всех действующих в регионе ооновских структур.
Понятие "превентивная дипломатия" прочно вошло в политический лексикон после публикации в 1992 году доклада тогдашнего Генсекретаря ООН Б.Бутроса-Гали "Повестка дня мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира". В рамках триады: предотвращение конфликта - кризисное реагирование - постконфликтная реабилитация, на передний план стали выдвигаться вопросы налаживания международного сотрудничества в целях осуществления превентивной дипломатии, что позволяло бы не просто реагировать "по горячим следам" на возникновение кризисных ситуаций, а купировать их на стадии зарождения.
В мандате РЦПД (документы ООН S/2007/279 и S/2007/280) говорится, что его целью является оказание содействия правительствам Казахстана, Киргизии, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана в наращивании потенциала мирного разрешения споров и предотвращения конфликтов путем диалога и привлечения международной поддержки для реализации соответствующих проектов.
В ходе подготовки мандата для своей новой структуры эксперты и специалисты ООН тщательно проанализировали различные аспекты нынешней ситуации в Центральной Азии. В результате они суммировали свои оценки следующим образом.
В мире немного регионов, где страны так тесно взаимозависимы, как в Центральной Азии. Несмотря на наличие и старых, и новых угроз безопасности, центральноазиатским государствам удалось избежать открытых конфликтов между собой, что свидетельствует о том, что в регионе существует политическая воля к тому, чтобы вести взаимный диалог и предотвращать конфликты. Наряду с этим имеются общие угрозы и вызовы, требующие совместного реагирования и сотрудничества в интересах поддержания региональной стабильности. Поэтому внимание РЦПД должно быть сосредоточено на идентификации существующих и потенциальных угроз, расширении партнерства в противодействии им между пятью государствами Центральной Азии и работающими там региональными и международными организациями.
Проведенный анализ обстановки и последующие консультации с правительствами центральноазиатских стран позволили определить три группы приоритетных направлений в деятельности РЦПД.
К первой группе были отнесены трансграничные угрозы - терроризм, незаконный оборот наркотиков и организованная преступность. При этом отмечалось, что стабильность в государствах Центральной Азии подвержена угрозам вооруженных вылазок террористов и экстремистов, которые во многом провоцируются нестабильностью в более обширном регионе, трансграничной деятельностью торговцев наркотиками и оружием, а также организованных криминальных структур.
Выделялся и другой немаловажный аспект - уже с начала 1990-х годов Центральная Азия оказалась между центром производства наркотиков (Афганистан) и основными районами их потребления (Европа, Россия, Китай). Наркотрафик стал главным источником дохода организованных преступных группировок, "отмывателей денег", террористов и экстремистов. К тому же транзит наркотиков через Центральную Азию явился причиной роста их потребления в самих странах региона и все больше ассоциируется с коррупцией.
В этом контексте обращалось внимание на необходимость расширения регионального сотрудничества в деле обеспечения безопасности границ и эффективного пограничного контроля как ключевого фактора стабильности и развития в Центральной Азии. Это позволяет одновременно обеспечить заслон против внешних угроз безопасности и создать нормальные условия для торгово-экономического сотрудничества с учетом того, что большинство государств Центральной Азии имеют ограниченный доступ к мировому рынку и лишены выхода к морю.
Вторую группу составили проблемы, связанные с ухудшением экологической обстановки и совместным использованием водных и энергетических ресурсов.
По этому поводу указывалось, что ухудшение экологии в Центральной Азии является результатом неудовлетворительного управления водными ресурсами и переработки различных отходов, включая токсические и биологические, воздействия радиации и загрязнения ураном. Негативно влияли на ситуацию неэффективные методы ведения сельского хозяйства со ставкой на монокультуру, что (особенно в прежние времена) вело к опустыниванию и наносило вред здоровью населения из-за чрезмерного использования пестицидов.
Быстрое развитие добывающей промышленности, с одной стороны, способствует экономическому росту, а с другой - отрицательно сказывается на биологическом разнообразии в регионе. Известная трагедия Аральского моря влияет на изменение климата далеко за его пределами.
Существенным конфликтным потенциалом обладают проблемы водопользования. С учетом того, что в Центральной Азии имеются трансграничные реки, озера и моря, особое значение приобретает региональный подход к распределению, использованию и защите качества водных ресурсов. В перспективе восстановление Афганистана потребует еще большего количества воды на сельскохозяйственные нужды, что добавит проблем таким странам нижнего течения, как Узбекистан и Туркменистан.
Отмечается, что решение вопросов распределения энергии и водных запасов в регионе серьезно осложнилось процессом децентрализации после развала советской системы. Целый ряд достигнутых в этой сфере двусторонних и многосторонних соглашений носит все же фрагментарный характер и не всегда выполняется.
В этой связи необходимы сильный региональный режим управления и освоения гидроэнергетических ресурсов, учитывающий интересы всех государств Центральной Азии, и создание интегрированной системы регулирования водопользования между верхним и нижним водотоками, которая включала бы в себя центральноазиатские страны и Афганистан. Развитие добывающей промышленности в регионе должно осуществляться таким образом, чтобы не наносить вреда окружающей среде и населению.
В третью группу были выделены последствия нестабильной ситуации в Афганистане.
При этом констатировалось, что сохраняющаяся нестабильность в Афганистане является серьезным источником угрозы безопасности Центральной Азии.
Прежде всего, речь идет о терроризме, экстремизме, организованной преступности, торговле наркотиками и оружием.
В то же время стабилизация обстановки и восстановление Афганистана может создать новые возможности для налаживания сотрудничества в регионе в таких областях, как электроэнергия, газ, гидроэнергетика, строительство дорог и трубопроводов, поставка оборудования, передача технологий, техническое содействие, внедрение современных методов ведения сельского хозяйства.
Международные усилия по стабилизации и развитию Афганистана должны получить всемерную поддержку, с тем чтобы афганский конфликт не перекинулся на Центральную Азию. Одновременно опыт в сфере пограничного контроля, недопущения незаконного оборота наркотиков, ведения переговоров по данной проблематике, приобретенный в процессе миротворческих усилий в регионе, включая Таджикистан, необходимо распространить и на Афганистан.
Проведенные на подготовительном этапе ситуационный анализ и определение основных "групп рисков" в регионе стало своеобразным "погружением" в центральноазиатскую тему и заложило, так сказать, теоретическую базу будущей деятельности РЦПД.
Первые шесть месяцев после официального открытия Центра ушли на решение вопросов технического характера, связанных с обустройством на новом месте.
В июне 2008 года в Ашхабад прибыл глава РЦПД М.Йенча в сопровождении нескольких оперативных сотрудников. С этого момента Центр непосредственно приступил к практической работе.
Спецпредставитель Генсекретаря ООН провел серию консультаций с руководством государств Центральной Азии. Он был принят президентами Туркменистана, Киргизии и Таджикистана, состоялись его переговоры с министрами иностранных дел всех пяти центральноазиатских республик. В тот же период М.Йенча установил контакты со старшими должностными лицами действующих в Центральной Азии региональных и международных структур - Евросоюза, ОБСЕ, НАТО, ШОС, СНГ, ОДКБ, ЕврАзЭС. Глава РЦПД обсудил обстановку в регионе с представителями аккредитованных там ооновских учреждений, агентств и программ, встретился с руководством Миссии ООН по содействию Афганистану (МООНСА). Целью всех этих контактов было выявление существующих в Центральной Азии угроз миру, безопасности и развитию, а также имеющихся механизмов и реальных возможностей противодействия им, в том числе средствами превентивной дипломатии.
Первой серьезной пробой сил для РЦПД стало проведение
23 октября 2008 года в Ашхабаде встречи заместителей министров иностранных дел центральноазиатских стран. В ее повестку дня были включены три блока вопросов: борьба с терроризмом и наркотрафиком; ситуация в Афганистане; рациональное использование водных ресурсов.
При этом внимание было сфокусировано на проблемах водопользования, само наличие которых способно, по мнению экспертов ООН, негативно влиять на состояние межгосударственных связей в регионе.
Как известно, суть их состоит в разногласиях между странами - экспортерами (Киргизия, Таджикистан) и импортерами воды (Казахстан, Туркменистан, Узбекистан), или, другими словами, странами верхнего и нижнего течения трансграничных рек.
По замыслу РЦПД, акцент на данной проблематике должен был поспособствовать продвижению договоренностей по вопросам использования водно-энергетических ресурсов в сельскохозяйственном сезоне 2008-2009 года (так называемые зимний и вегетационный периоды), достигнутых лидерами центральноазиатских государств в ходе их встречи на полях саммита СНГ в Бишкеке 10 октября 2008 года, на которую был приглашен и М.Йенча*( *В развитие бишкекских договоренностей 18 октября 2008 г. вице-премьеры пяти центральноазиатских стран подписали в Алма-Ате межправительственный Протокол об использовании водно-энергетических ресурсов Центрально-Азиатского региона в IV квартале 2008 г. и 2009 г.).
Поэтому ооновцы предложили собравшимся в Ашхабаде высокопоставленным центральноазиатским дипломатам свое содействие в дальнейшем развитии политического диалога с целью нахождения взаимоприемлемых развязок по всему комплексу проблем в сфере водопользования. Со стороны РЦПД была выражена готовность разработать в перспективе рамочный документ, который послужил бы отправным пунктом для их решения, в том числе на основе конвенций ООН по вопросам использования трансграничных водотоков от 17 марта 1992 года и 21 мая 1997 года.
На ашхабадской встрече был обсужден также подготовленный Центром проект Программы действий на 2009-2011 годы. В нем достаточно подробно излагались как приоритетные задачи РЦПД, так и формы, методы и средства их практической реализации с учетом возможностей ООН и региональной специфики.
В программе поставлены следующие основные цели:
- укрепить превентивную деятельность и превентивный потенциал стран Центральной Азии и рекомендовать соответствующие меры для предотвращения многочисленных угроз, включая международный терроризм и экстремизм, наркоторговлю, организованную преступность и ухудшение экологической ситуации;
- продвигать, ускорять и координировать работу региональных и международных организаций с целью гармонизации усилий по предотвращению конфликтов в Центральной Азии и выступать в качестве лидера превентивной деятельности ООН в регионе;
- осуществлять мониторинг и анализ ситуации в Центральной Азии с целью раннего предупреждения о рисках и угрозах.
Не углубляясь в детали всех положений программы, целесообразно тем не менее остановиться на прописанных в ней функциональных обязанностях Спецпредставителя Генсекретаря ООН. Отмечается, в частности, что он будет поддерживать связь с правительствами государств Центральной Азии и, с их согласия (этот момент следует выделить особо), с другими заинтересованными сторонами по вопросам превентивной дипломатии. В этой связи СПГС будет:
- совершать регулярные визиты в столицы стран региона и представительства региональных организаций для проведения консультаций в целях своевременного выявления ситуаций, способных генерировать конфликты, и содействия выработке соответствующих политических решений;
- осуществлять в регионе миссии "добрых услуг" от имени Генсекретаря ООН;
- консультировать правительства государств Центральной Азии по вопросам принятия мер по предотвращению конфликтов и координировать национальные стратегии по интегрированному контролю границ, распределению воды и энергии, борьбе со всеми формами нелегального трафика;
- привлекать внимание правительств и политических лидеров к потенциальной опасности конфликтов и преимуществам их раннего предупреждения;
- создавать различные консультативные группы, в том числе такие, как форум заместителей министров иностранных дел стран региона (планируется проводить его два раза в год), организовывать регулярные встречи послов центральноазиатских государств, а также содействовать учреждению специальной группы "Друзей Центральной Азии", в состав которой вошли бы "заинтересованные деятели международного и регионального уровней".
Обращает на себя внимание наличие в программе научно-образовательной составляющей.
Так, среди задач РЦПД фигурируют: организация на постоянной основе тренингов и семинаров с участием политиков и экспертов в области превентивной дипломатии; поддержание связей с дипломатическими академиями, институтами стратегических исследований и международных отношений как внутри, так и вне региона; создание новых возможностей для изучения молодежью из стран Центральной Азии основ дипломатии предотвращения конфликтов; налаживание контактов между региональными "мозговыми центрами" для совершенствования навыков ситуационного анализа и разработки механизмов сотрудничества. Данное направление деятельности РЦПД представляется весьма перспективным.
10 декабря 2008 года глава РЦПД М.Йенча выступил на консультативном заседании СБ ООН с отчетом за первые шесть месяцев (начиная с июня) работы Центра.
Было подчеркнуто, что приоритетное место в ней отводилось вопросам налаживания координации региональных и многосторонних усилий по эффективному решению стоящих перед государствами Центральной Азии проблем, прежде всего в сфере безопасности.
СПГС отметил, что нестабильная ситуация в Афганистане продолжает негативно влиять на обстановку в регионе. В этой связи возрастает значение расширения взаимодействия в деле отражения террористических и наркотических угроз, исходящих с афганской территории.
Указывалось также, что РЦПД внес свой вклад в продвижение внутрирегионального диалога в целях урегулирования водно-энергетических проблем в Центральной Азии, которые являются препятствием для обеспечения "продовольственной безопасности" и развития сотрудничества в ряде других областей.
М.Йенча проинформировал, что в ходе встречи в Ашхабаде заместители министров иностранных дел центральноазиатских стран в целом одобрили Программу действий Центра на 2009-2011годы и заявили о своей готовности тесно сотрудничать с РЦПД в ее реализации.
Было акцентировано, что уже первые итоги деятельности РЦПД свидетельствуют о том, что эта новая структура оказалась востребованной в качестве механизма своевременного реагирования на возникновение несущих в себе конфликтный потенциал ситуаций на той стадии, когда еще имеются возможности предотвращения их перерастания в конфликты.
По результатам заседания председатель Совета Безопасности сделал заявление для прессы, в котором приветствовались усилия, прилагаемые РЦПД во взаимодействии с правительствами государств Центральной Азии и действующими там региональными организациями по решению существующих проблем методами превентивной дипломатии.
Стратегически важный, обладающий значительными людскими ресурсами, огромными запасами углеводородного и минерального сырья, достаточно развитыми промышленной и транспортной инфраструктурами Центрально-Азиатский регион продолжает набирать вес в мировой политике и экономике.
Одновременно растет интерес к происходящим там событиям и разворачивающимся процессам. В этом контексте обращение ООН к проблематике Центральной Азии и укрепление центральноазиатского сегмента в деятельности Организации представляется оправданным. Естественным выглядит и особое внимание к вопросам обеспечения безопасности и стабильности в регионе. Учитывая, что у ООН уже имеется достаточный опыт в области превентивной дипломатии, есть основания полагать, что он может быть с пользой задействован на центральноазиатском пространстве.
Знакомство с основными декларируемыми РЦПД целями, в том числе зафиксированными в Программе действий на 2009-2011 годы, показывает, что они во многом созвучны российским подходам. В первую очередь это касается необходимости укрепления потенциала центральноазиатских государств в сфере борьбы с новыми вызовами и угрозами региональной безопасности: терроризмом, экстремизмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью. Близки и наши оценки в том, что касается дестабилизирующего воздействия афганского фактора на обстановку в Центральной Азии.
Нельзя не отметить и то, что по каждому из трех приоритетных направлений деятельности РЦПД у России есть серьезные наработки. Это неслучайно, так как ситуация в Центральной Азии постоянно находится в фокусе внимания российской дипломатии.
Для России расположенный на ее южных рубежах Центрально-Азиатский регион имеет особое значение. С его странами мы связаны отношениями стратегического партнерства и союзничества, их проблемы в такой чувствительной сфере, как безопасность, не могут нас не волновать. Более того, они рассматриваются нами в качестве наших общих проблем, решать которые необходимо тесно взаимодействуя друг с другом.
В двустороннем формате активно сотрудничают между собой на данном направлении военные и правоохранительные ведомства России и центральноазиатских государств, их антинаркотические и специальные службы.
Ведется соответствующая работа и по линии многосторонних структур - СНГ, ОДКБ, ШОС.
Предпринимаются меры по повышению эффективности деятельности Антитеррористического центра СНГ. Его региональная оперативная группа в Бишкеке занимается сбором и систематизацией информации о различных террористических и экстремистских организациях и группах, действующих в Центральной Азии.
Укрепляется контртеррористический потенциал ОДКБ. В этих целях наращиваются оперативные возможности Коллективных сил быстрого развертывания (КСБР) Центрально-Азиатского региона коллективной безопасности. С 2003 года проводится антинаркотическая операция "Канал", которую предполагается перевести на постоянную основу с созданием межгосударственной штабной структуры.
Функционирует Региональная антитеррористическая структура (РАТС) ШОС, которая обеспечивает координацию взаимодействия между компетентными ведомствами государств-членов в области борьбы с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. Планируется проведение под эгидой ШОС специальной конференции по Афганистану для обсуждения вопросов противодействия терроризму, наркотрафику и организованной преступности. Начата разработка антинаркотической стратегии ШОС, которая должна придать системный характер региональному сотрудничеству по отпору наркоэкспансии из Афганистана.
ОДКБ и ШОС постепенно становятся ключевыми взаимодополняющими структурами в борьбе с вызовами и угрозами безопасности Центральной Азии.
Расширяется международное сотрудничество на центрально-азиатском антинаркотическом треке. В нем активно участвует Россия, которая еще в 1990-х годах выдвинула план создания поясов "антинаркотической безопасности" вокруг Афганистана с целью объединения усилий в борьбе с афганской наркоугрозой. В августе 2007 года на саммите ШОС в Бишкеке Президент Российской Федерации выступил с инициативой дополнить их поясами "финансовой безопасности", что позволило бы подорвать экономические основы наркопреступности.
Применительно к водно-энергетическим проблемам Центрально-Азиатского региона, содействовать решению которых намерен РЦПД, с российского угла можно сказать следующее.
Не умоляя значения других областей взаимодействия России с государствами Центральной Азии, нельзя не выделить все же энергетику. Ее роль постоянно возрастает. Она становится "локомотивом" нашего сотрудничества. В этой ключевой отрасли закладываются основы многосторонней кооперации с центральноазиатскими партнерами, проходят "обкатку" перспективные интеграционные схемы, разрабатываются и осуществляются конкретные крупномасштабные проекты.
Продолжается работа по реализации подписанного 20 декабря 2007 года в Москве Соглашения между правительствами России, Казахстана и Туркменистана о сотрудничестве в строительстве Прикаспийского газопровода. Его ввод в действие, несомненно, будет способствовать не только расширению связей в сфере энергетики, но и укреплению энергетической безопасности России и центральноазиатских стран.
В России, разумеется, в курсе всего комплекса вопросов, связанных с водопользованием в Центральной Азии, которые в период существования СССР успешно решались из единого центра. Поэтому российская сторона обладает значительным опытом, необходимой документацией, экспертами и специалистами в данной области. Этот потенциал уже задействуется для решения водохозяйственных проблем в регионе. Соответствующая работа ведется как в двусторонних форматах, так и в рамках ЕврАзЭС.
Что же касается возможных форм сотрудничества по проблематике водопользования с привлечением других государств и международных организаций, то этот вопрос, при наличии тщательно продуманных и конкретных предложений со стороны наших партнеров и в регионе, и за его пределами, может быть изучен. Главное заключается в том, что работать с центральноазиатским водохозяйственным досье нужно крайне деликатно, с учетом его особой сложности. Здесь следует строго придерживаться принципа "не навреди".
Очевидно, что сейчас РЦПД находится на этапе становления, поиска собственной "ниши" в центральноазиатских делах. В этот непростой период многое будет зависеть от того, как Центру удастся построить взаимоотношения с другими действующими в Центральной Азии международными и региональными структурами, с тем чтобы они не дублировали, а гармонично дополняли друг друга. С российской точки зрения решению поставленных РЦПД задач способствовало бы развитие связей с такими организациями, как СНГ, ОДКБ, ШОС и ЕврАзЭС. Они, как представляется, в наибольшей степени адаптировались к существующим в регионе реалиям, что позволяет им вносить весомый вклад в решение имеющихся там проблем. Другим важным моментом должно стать приведение деятельности РЦПД в четкое соответствие с насущными потребностями самих стран Центральной Азии. Главной же задачей Центра видится содействие формированию в регионе новой культуры межгосударственного общения, основанной на балансе интересов и учете взаимных озабоченностей. Это даст возможность создать на всем центральноазиатском пространстве такой политический климат, который будет способствовать цивилизованному решению существующих проблем и продвижению к достижению общих целей. А они заключаются в обеспечении поступательного социально-экономического развития региона в условиях безопасности и стабильности.
К настоящему времени СПГС установил и поддерживает рабочие контакты в профильных департаментах МИД России, с российскими послами в центральноазиатских государствах, постоянным представителем России при ООН. В ноябре 2008 года М.Йенча был принят статс-секретарем, заместителем министра иностранных дел России Г.Б.Карасиным. В ходе состоявшейся беседы были предметно обсуждены общая ситуация в Центральной Азии, проблематика вызовов и угроз региональной безопасности, вопросы дальнейшего взаимодействия новой ооновской структуры с российским внешнеполитическим ведомством и его представительствами за рубежом.
Такие проблемы, как борьба с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью, уже выходят за рамки отдельно взятых регионов, включая Центрально-Азиатский, и имеют универсальный характер. Для их решения требуются объединенные усилия широкой международной коалиции. В России считают, что лидирующая роль в ней должна принадлежать ООН.
В Концепции внешней политики Российской Федерации говорится, что "центром регулирования международных отношений и координатором мировой политики в XXI веке должна оставаться ООН, которая доказала свою безальтернативность и наделена уникальной легитимностью".
В данной связи расширение взаимодействия на центральноазиатском направлении с ООН и ее структурами представляется для России естественным. Это в полной мере касается и РЦПД. К тому же у нас уже имеется позитивный опыт сотрудничества в Центральной Азии с Управлением ООН по наркотикам и преступности и его региональным представительством в Ташкенте.
