Реформа Шенгена по Макрону: стратегия или предвыборная тактика?

Французский президент Эмманюэль Макрон заявил, что намерен предложить комплекс мер, направленных на изменение функционирования Шенгенской зоны. Рассмотрим ситуацию подробнее.

Франция возглавит Совет Евросоюза 1 января будущего года. Париж, по словам Макрона, предложит другим членам ЕС реформировать Шенгенскую зону на основе двух приоритетов.

«Во-первых, это политическое управление Шенгенской зоной, для которого, как в случае с зоной евро, будет создана специальная организация, в рамках которой будут регулярно проходить встречи профильных министров».

«Во-вторых, это создание механизма срочной поддержки в случае кризиса на границе. Страны, чьи границы находятся на внешнем крае ЕС, должны рассчитывать на полную поддержку пограничного агентства Frontex… а также на подкрепления полицейских и жандармов из других стран содружества». Среди идей, которые президент Франции также намерен вынести на обсуждение, усиление контроля за внешними границами Сообщества, и укрепление их защищенности, «разработка общих баз данных, обмен информацией между странами ЕС и укрепление внутренней системы безопасности».[i]

С одной стороны, нынешние проблемы Шенгена носят вполне объективный характер. Вплоть до середины 2010-х годов, члены Евросоюза самостоятельно вырабатывали свою миграционную политику, на основе «собственных национальных интересов». К 2015 году произошел резкий всплеск масштабов миграции, быстро продемонстрировавший ограниченность возможностей отдельных стран. Миграционная волна буквально захлестнула Европу, и правительства многих стран ЕС прибегли к односторонним шагам ограничительного характера, без оглядки на ущерб, который они наносили как соседним странам Евросоюза, так и долгосрочным интересам ЕС в целом.[ii] Почти в одно время с «наплывом мигрантов», происходит всплеск террористической угрозы. Вопрос Шенгенской зоны быстро превращается «в одну из наиболее остро дебатируемых тем» Европейского Союза.

К лету 2018 года дискуссии по миграционному вопросу фактически завели ЕС в политический тупик. И проблема сохранения или отмены регулирования внутренних границ занимала одно из центральных мест. Раз за разом собиравшиеся для решения проблемы руководители стран-членов достигали, в лучшем случае, тактических компромиссов. Ведущим странам Евросоюза так и не удалось добиться выполнения соглашений по такому важному вопросу, как распределение беженцев. А принятые решения носили откровенно половинчатый, противоречивый характер, что провоцировало возмущение жителей Евросоюза.

Один из наиболее ощутимых ударов по свободе передвижения между государствами-членами ЕС нанесла эпидемия коронавируса. Весной 2020 года Австрия, Дания, Люксембург, Франция и Швейцария закрыли границы, опираясь на 28-й параграф Шенгенского пограничного кодекса. Вскоре были приостановлены и полеты гражданской авиации. Аналогичный запрет был введен в отношении Италии и Испании. Перекрыли морскую границу с Данией. «Это решение, принятое впервые с момента вступления в силу Шенгенского соглашения в 1995 г., повергло в шок граждан Евросоюза, — ведь свобода передвижения была одним из главных ценностных постулатов ЕС», отмечают российские исследовательницы Т.С. Гузенкова и Е.В. Пименова.

Относительную свободу пересечения границ сохранил лишь небольшой перечень категорий граждан, вроде водителей-дальнобойщиков и медицинских работников. «При этом для ряда категорий граждан закрытие границ стало тяжелым испытанием». Серьезно пострадали сезонные рабочие. К примеру, на границе Польши и ФРГ «прошли серии протестных митингов, организованные польскими гражданами». Внешние границы Евросоюза также оказались закрыты. «В ходе борьбы с распространением коронавируса большинство государств Евросоюза приостановило выдачу виз для необязательных поездок.»[iii]

За послаблениями лета 2020 года последовали новые ужесточения осенью. В ускоренном порядке были разработаны временные правила, регулирующие поездки граждан между государствами-членами. Все страны поделили на три цветовые зоны, «красную», «оранжевую» и «зеленую», соответствующие текущему уровню заболеваемости коронавирусом. В дальнейшем, не решаясь на новое перекрытие границ, Евросоюз лишь выпускал рекомендации об ограничении поездок в тот или иной регион в зависимости от эпидемиологической ситуации.

С другой стороны, складывается впечатление, что Эммануэль Макрон трактует проблему свободного передвижения внутри ЕС преимущественно исходя из собственных тактических политических интересов.

Своим избранием на пост президента Франции Макрон в немалой степени был обязан риторике дальнейшего углубления европейской интеграции. И вот, осенью 2018 года французский лидер выступил с политическими угрозами в адрес стран, поддерживающих идею большей самостоятельность государств-членов в вопросах миграции. Он прямо предложил странам, не желающим поддержать укрепление объединенного пограничного органа ЕС и проявлять «большую солидарность», покинуть Шенгенскую зону.[iv]

До весны 2019 года, когда развернулась очередная кампания по выборам депутатов Европарламента, Эммануэль Макрон, выступая как лидер сторонников дальнейшей интеграции ЕС, категорически защищал идею о полной отмене внутренних границ между странами-членами. Однако когда стало ясно, что острота миграционной проблемы всерьез угрожает предвыборным перспективам право-центристских политических сил, президент Франции предпочел поменять свою точку зрения. Макрон заговорил о возможности «пересмотреть» Шенгенское соглашение. Париж стал выступать в поддержку требования о закрытии границы Шенгенской зоны для мигрантов и пересмотра правил предоставления убежища в государствах ЕС в сторону значительного ужесточения.

Вместе с тем, Макрон выдвинул идею формирования общей для всех стран ЕС политики предоставления убежища. Что вызвало серьезную озабоченность у целого ряда государств, входящих в Сообщество. Особенно настораживали рассуждения Макрона о возможности «исключить из ЕС государства, которые не участвуют в распределении мигрантов, прибывающих в Европу».

Весной 2022 года во Франции должны пройти президентские выборы. На сегодняшний день, в качестве основных соперников действующего главы французского государства, эксперты рассматривают одного из кандидатов правого фланга. Главу Национального фронта Марин Ле Пен, журналиста и публициста Эрика Земмура, или победительницу праймериз партии «Республиканцы» Валери Пекресс. Ле Пен и Земмур выступают с жесткой критикой политики Макрона в области миграции, требуют вернуть Франции «полный суверенитет» в этом и многих других вопросах. Пекресс, бывший министр в правительстве Фийона, считается более «системным» политиком, однако и она выступает против нынешнего положения дел в области миграции.

В условиях де-факто стартовавшей предвыборной гонки, Макрон пытается направить сигналы максимально широкому кругу потенциальных избирателей. На фоне первой волны коронавируса, весной 2020-го, Макрон выступил с предупреждением, что Шенгенская зона может не пережить пандемию. По его мнению, если страны Евросоюза окажутся неспособны к совместным скоординированным действиям, то речь пойдет об угрозе «основам Евросоюза». Затем, осенью прошлого года, Макрон поднял тему регулирования перемещения граждан как внутри ЕС, так и через его внешние границы, еще более акцентированно, ссылаясь, как передает РБК, в первую очередь на усиливающуюся проблему терроризма «от Парижа до Брюсселя, до Берлина, Вены, Барселоны, Копенгагена». Французский лидер заявил, что Европе «…нужен общий, скоординированный и быстрый ответ».

Юридически, Шенгенские соглашения и в нынешнем виде допускают возможность введения проверок на внутренних границах Шенгенского пространства «на временной основе», «в исключительных обстоятельствах» и «пропорционально масштабу угрозы». В качестве обоснования подобных мер могут выступать «серьезные угрозы» общественной безопасности и «внутренней стабильности». В реальности, по мнению критиков, заявления политиков в большинстве случаев туманны и производят впечатление мотивированных тактическими интересами, и игнорирующих долгосрочные последствия, выражением желания угодить требованиям общественного мнения.

Кроме того, как отмечает О.Ю. Потемкина из Института Европы РАН, «на протяжении нескольких десятилетий [Европейская] Комиссия стремилась расширить свои полномочия в области политики миграции и убежища». В том числе, с целью усиления международных позиций ЕС. Однако «главной реакцией Евросоюза на гуманитарный кризис в Афганистане стали опасения чрезвычайного миграционного притока и возникновения новых террористических угроз». Дальнейшие события показали, что Брюссель по-прежнему не способен оказать решающего влияния на государства-члены в вопросах внешней миграции и приема соискателей убежища.[v]

Наконец, в поисках решения для одной из острейших проблем нынешнего времени, ЕС предстоит каким-то образом преодолеть противоречия в европейском общественном мнении, которое поддерживает и свободу передвижения, и необходимость ее ограничения, найти устраивающий все страны выход при понимании невозможности бесконечно «продлять» контроль на внутренних границах и сохранением Шенгенской зоны в ее нынешнем формате. Избежав, при этом, пугающей дилеммы: сократить Шенген «до ограниченного круга стран», либо де-факто ликвидировать свободу внутреннего перемещения вовсе.

Летом нынешнего года Еврокомиссия заявила, что конечной целью ее политики в области передвижения граждан внутри ЕС, является включение в Шенгенскую зону всех стран-членов Сообщества. Вопрос лишь в том, когда государства, еще не охваченные Шенгеном, будут соответствовать критериям, необходимым для полной ликвидации внутреннего пограничного контроля.

16-17 декабря главы государств и правительств стран-членов ЕС провели очередной саммит в Брюсселе. Среди обсуждавшихся тем важное место заняли вопросы безопасности, включая «внешние аспекты миграции». В контексте вопросов управления кризисами и повышения устойчивости Сообщества к новым вызовам, рассмотрены и приняты для дальнейшей работы предложения Совета по общим делам (General Affairs Council), которые включают в себя предложения о возможном пересмотре и Шенгенского кодекса о границах.[vi]

Эмманюэлю Макрону предстоит труднейшая задача увязать подобные противоречивые тенденции со своими планам по превращению Евросоюза в одного из ведущих акторов на международной арене. 9 декабря, выступая в Елисейском дворце, действующий президент Франции представил общественности длинный перечень громких инициатив, объединенных лозунгом «Восстановление. Сила. Общность». Конечной целью реформ, по словам французского лидера, должна стать Европа, «влиятельная в мире, полностью суверенная, свободная в своем выборе, являющаяся хозяйкой собственной судьбы».

Между тем, уже идея Макрона о политическом регулировании вопросов миграции по примеру политических механизмов управления единой валютой евро, способна насторожить многих. С одной стороны, введение единой валюты скорее укрепило сплоченность лидеров Европы, предоставило им общую цель формирования более интегрированной и притягательной институциональной среды. С другой, общая европейская валютная зона, отметившая в нынешнем году свое 22-летие, примерно половину этого времени пребывала в кризисном состоянии.

Как свобода передвижения, так и общая миграционная политика требуют от руководства Евросоюза проведения реформ, пойти на которые европейские политики сегодня скорее либо не готовы, либо не способны. Нынешняя модель Шенгенской зоны загоняет все страны в некие усредненные рамки, игнорируя существенные различия между национальными моделями. При всем том, положение страны-председателя ЕС носит в большей степени церемониальный характер. А политические амбиции нынешнего президента Франции скорее вызывают у других членов ЕС уже рефлекторную настороженность, если не раздражение. Сумеет ли Макрон предложить новую, более работоспособную модель, или темы миграции и свободы передвижения окажутся лишь инструментом для его предвыборной кампании? – едва ли шести месяцев хватит, чтобы понять это.

Мнение автора может не совпадать с позицией Редакции

Читайте другие материалы журнала «Международная жизнь» на нашем канале Яндекс.Дзен.

Подписывайтесь на наш Telegram – канал: https://t.me/interaffairs