Мы открыты стране и миру

00:00 04.09.2009 Степашин С.В., председатель Счетной палаты России


Беседа председателя Счетной палаты России С.В.Степашина и главного редактора журнала "Международная жизнь" А.Г.Оганесяна о международной деятельности контрольного органа и не только

Председатель Счетной палаты Российской Федерации Сергей Степашин известен в журналистской среде как автор виртуозных импровизаций, заставляющих интервьюера на ходу перетасовывать заготовленные вопросы. Вот и сейчас экс-премьер, упредив мой вопрос на профильную тему, сообщил, что он осведомлен об отмечаемом в этом году 55-летии нашего журнала.

А.Оганесян: У вас хорошие помощники, Сергей Вадимович!

С.Степашин: У вас хороший журнал! Так что о вашем юбилее я знаю и без помощников.

А.Оганесян: Лестно.

С.Степашин: Ваш журнал начал выходить в преддверии "оттепели". Самая закрытая сторона деятельности государства - его внешняя политика - стала приобретать некоторую прозрачность. Журнал как был отражением этого благотворного процесса, так и до сегодняшнего дня остается его катализатором. Желаю, чтобы ваша читательская аудитория через журнал и впредь ощущала себя сопричастной к международной деятельности своего государства.

А.Оганесян: Позвольте считать эти слова официальным поздравлением. Коль скоро речь пошла о сопричастности к международной деятельности - как Счетной палате за короткий период удалось стать сопричастной к деятельности международных и национальных организаций государственного финансового контроля и быть активно вовлеченной в сотрудничество с ними?

С.Степашин: Можно для начала сделать небольшое отступление?

А.Оганесян: Сергей Вадимович, лимит времени определяете вы.

С.Степашин: Хорошо. Дело в том, что наличие в любой стране органа независимого внешнего контроля есть показатель наличия в этой стране гражданского общества.

Строить такое общество - значит добиваться прежде всего того, что для нашей страны наиболее актуально: это когда гражданин - первичен, а государство - вторично, когда не человек для государства, а государство для человека. Когда граждане сами осуществляют пристрастный аудит собственного государства. И в политике, и в сфере спецслужб. И в соблюдении прав человека, и в финансах.

А.Оганесян: Похоже, до этого еще далеко.

С.Степашин: Да, но рискну предположить, что в мониторинге собственных финансов наше общество, благодаря уникальному месту Счетной палаты в системе федеральных органов государственной власти - прежде всего ее независимости от власти исполнительной, - возможно, дальше всего продвинулось на пути формирования гражданского общества. Смотрите, по Конституции народ России осуществляет свою власть через Федеральное Собрание. Оно, в свою очередь, образует Счетную палату. Этому органу вменено в обязанность регулярно и оперативно информировать Федеральное Собрание о правильности и эффективности использования исполнительной властью государственных средств и общественного достояния. Другими словами, граждане России поручили Счетной палате следить за тем, как исполнительная власть использует их налоги и национальные ресурсы страны. Тем самым народ осуществляет свое право на участие в управлении делами собственного государства. Это ощутимый шаг на пути формирования гражданского общества.

А.Оганесян: У нас были комитеты партийного, народного контроля…

С.Степашин: Контрольный орган в том или ином виде существовал и в царской России, и в советской. Но концептуальное отличие созданной в 1995 году Счетной палаты Российской Федерации от идентичных учреждений прошлого в том, что она обслуживает не царский двор и не партийную верхушку тоталитарного государства, а избранный народом представительный орган. Не централизованную экономику, а рыночное хозяйство. Не бюрократию, а общество, которое теперь во все большей мере осуществляет тщательный аудит своего государства.

Похоже, именно это обстоятельство, свойственное цивилизованным, демократическим странам, способствовало тому, что глава Счетной палаты России, ваш покорный слуга, был в свое время избран президентом Европейской организации высших органов финансового контроля  (ЕВРОСАИ). Эта аббревиатура до недавних пор у нас в России была неизвестна. Да и как иначе? Все предыдущие контрольные структуры не сопрягались с независимыми контрольными органами правовых государств. Российское президентство в уважаемом международном органе было расценено в нашем обществе не просто как поощрительный жест в нашу сторону. Для нас это важный прорыв в стратегическом и философском плане. Россия ищет свое место в системе мирохозяйственных отношений в рамках того процесса, который сейчас называют глобализацией, причем на конкурентных условиях.

А.Оганесян: Вы упомянули о прорыве в философском плане. Что это значит?

С.Степашин: В англосаксонском лексиконе есть такое выражение - ratio, то есть соотношение между затратами и результатом. Только за первое десятилетие деятельности Счетной палаты соотношение средств, израсходованных на ее содержание, и средств, возвращенных в бюджет в результате ее проверок, составило 1:30. Тем самым ratio российской Счетной палаты сопоставимо с соответствующей пропорцией, скажем, в США.

Не это ли дало повод одной из национальных газет, не склонной фетишизировать деятельность российских госструктур, написать: "Сотрудники Счетной палаты молятся на принцип эффективности, добиваясь того, чтобы в экономической жизни государства соотношение "затраты - результат" удовлетворяло самого пристрастного аудитора, коим в Счетной палате считают [страшно сказать]  не ее председателя. А рядового гражданина России".

В стране с до сих пор не изжитой тоской многих граждан по государственному патернализму, с сохраняющимся менталитетом коленопреклонения перед "начальником" (слово, некогда вошедшее в вокабуляр восточных немцев, а затем - в словарь граждан всего "социалистического содружества") - в такой стране поставить рядового гражданина выше представителя государства - значит признать, что гражданское общество в России все же формируется. Во всяком случае, такой его институт, как Счетная палата, становится интегральной частью сообщества подобных институтов в остальном мире.

А.Оганесян: Счетная палата - орган публичный. Ее работа широко освещается, но вот о ее международной деятельности известно меньше. Деньги любят тишину? Расскажите, пожалуйста, о международных контактах высшего органа финансового контроля России.

С.Степашин: В соответствии со статьей 32 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" и Лимской декларацией Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) - своего рода конституцией всемирного корпуса государственных аудиторов - Счетная палата  взаимодействует с международными организациями высших органов государственного аудита и национальными контрольными органами иностранных государств.

В 1995 году - сразу же после своего создания - Счетная палата вступила в Международную и Европейскую организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ соответственно), а в 1996 году стала членом Азиатской организации высших органов финансового контроля (АЗОСАИ), что позволяет сотрудничать на двусторонней и коллективной основе с коллегами в важном для нас регионе.

Счетная палата является членом Управляющего совета ИНТОСАИ. Это, на наш взгляд, свидетельствует о признании международным корпусом государственных аудиторов ощутимой роли Счетной палаты в социально-экономической жизни России и  деятельности самой влиятельной организации высших органов финансового контроля.

Счетная палата принимает активное участие в работе 15 рабочих групп этих международных организаций.

В частности, важное место занимает в этом блоке деятельность Счетной палаты по руководству Рабочей группой ИНТОСАИ по ключевым национальным показателям. Ее очередное заседание прошло весной в Китае. Поскольку мы председательствуем в этой группе, основной объем работы был выполнен российской стороной.

А чуть раньше, в феврале, в Вене состоялся симпозиум ООН/ИНТОСАИ на тему "ИНТОСАИ - активный участник в международной антикоррупционной деятельности". В докладе вашего покорного слуги были раскрыты основные положения национального плана противодействия коррупции в России, сформулирована концепция места и роли Счетной палаты в его реализации. Кстати, давайте для краткости я буду обозначать высшие органы финансового контроля аббревиатурой, принятой в нашей среде, - ВОФК.

А.Оганесян: Принято.

С.Степашин: Так вот. Участники симпозиума - руководители ВОФК 70 стран, а также высокопоставленные представители ряда заинтересованных международных организаций, включая ООН, Всемирный банк, ОЭСР, Интерпол,  с большим интересом восприняли наше сообщение о системе борьбы с коррупцией в России.

Успешно завершилась работа II конференции ЕВРОСАИ-АРАБОСАИ (Париж, 29-31 марта). Счетная палата представила доклад на тему "Роль Счетной палаты Российской Федерации в модернизации государственного управления". Вклад ВОФК России в модернизацию экономики, финансов, бюджетной системы и государственного управления в целом вызвал интерес у международного аудиторского корпуса.

Вот уже около двух лет Счетная палата в лице руководителей двух наших ключевых подразделений представлена в Независимом аудиторском консультативном комитете ООН по ревизии и Аудиторском комитете Совета Европы.

А.Оганесян: Но ведь ваше ведомство взаимодействует с зарубежными аналогами и на двусторонней основе?

С.Степашин: Да, круг ВОФК, с которыми осуществляется взаимодействие по линии двустороннего сотрудничества, расширяется. Сейчас подписаны и действуют 59 соглашений и меморандумов о двустороннем сотрудничестве с зарубежными ВОФК.

В частности, очень активно и успешно осуществляется сотрудничество с Управлением генерального аудитора Королевства Норвегия, Государственным управлением аудита Великобритании, Национальным контрольно-ревизионным управлением КНР. 

Все большее место в рамках двустороннего  сотрудничества занимает проведение параллельных и общих контрольных мероприятий, по результатам которых проводятся совместные заседания коллегий ВОФК - участников проверки.

Так, с 2007 года с ВОФК Норвегии осуществляются параллельные проверки по использованию квот на вылов биоресурсов Баренцева и Норвежского морей, экологическим проблемам. С ВОФК Таджикистана проведена проверка реализации межправительственного соглашения по строительству Сангтудинской ГЭС-1. Осуществляются совместные или параллельные проверки по тематике торгово-экономических отношений и ВТС в рамках двусторонних соглашений с ВОФК Белоруссии, СРВ, Индонезии, Кубы, Литвы, Польши  и других стран.

Например, в 2009 году совместно со Счетной палатой Украины была проведена проверка выполнения "Газпромом" и совместным предприятием "Росукрэнерго" обязательств по заключенным внешнеэкономическим контрактам на поставку Россией природного газа на Украину и его транспортировку через территорию Украины европейским потребителям.

В рамках сотрудничества с Государственным бюро по аудиту и административному контролю  Палестинской национальной администрации  готовимся провести  проверку целевого использования средств, выделенных Российской Федерацией в 2006-2008 годах на оказание гуманитарной финансовой помощи Палестинской автономии.

Из научно-практических мероприятий особо следует отметить двустороннюю научно-практическую конференцию  "Аудит в сфере налогообложения", организованную в Москве в конце минувшего года  совместно с ВОФК Швейцарии.

А.Оганесян: Обращает на себя внимание то обстоятельство, что со Счетной палатой России достаточно плотно контактируют ВОФК тех стран, с которыми у России отношения, скажем так, прохладные. Как вы можете это прокомментировать?

С.Степашин: По закону о Счетной палате, этот орган - вне партийных, идеологических или иных пристрастий. Так что мы взаимодействуем с коллегами из тех стран, отношения России с которыми, как вы выразились, прохладные, на основе универсальных принципов отношений, выстраиваемых между ВОФК, принципов, закрепленных в уже упомянутой Лимской декларации, разумеется, на основе собственных долгосрочных планов международного сотрудничества. Да и подразумеваемые вами страны не используют свои ВОФК в качестве внешнеполитического инструмента. Скажем, недавнее взаимодействие с нашими украинскими коллегами по "газовому вопросу" было продиктовано чисто экономическими интересами Москвы и Киева. И ничем больше. Другое дело, если сотрудничество такого рода способствует межгосударственным отношениям в политике, то мы будем только удовлетворены.

А.Оганесян: Несколько лет назад Государственное управление аудита Великобритании проводило внешний аудит Счетной палаты России. Как вы пришли к такой нестандартной форме взаимодействия?

С.Степашин: В 2002 году между двумя нашими организациями был заключен Меморандум о взаимопонимании в области сотрудничества, предусматривающий, в частности, обмен опытом в сфере совершенствования методологии государственного аудита.

В 2004-2005 годах Государственное управление аудита Великобритании по поручению ИНТОСАИ осуществило своеобразный международный аудит работы Счетной палаты, и в октябре 2005 года на суд общественности был представлен отчет, содержащий функциональный обзор деятельности высшего органа государственного аудита нашей страны и рекомендации по ее совершенствованию.

В 2006 году при поддержке Министерства международного развития Великобритании и Всемирного банка Государственное управление аудита Великобритании и Счетная палата приступили к реализации среднесрочного совместного проекта, направленного на совершенствование методологий аудита эффективности, используемых в практической деятельности Счетной палаты Российской Федерации.

В ходе реализации проекта сформировались несколько направлений сотрудничества: аудит эффективности бюджетных расходов на реализацию национальных проектов в сфере здравоохранения, в области обеспечения населения доступным жильем, в сфере  подготовки к Олимпийским играм, в области борьбы с коррупцией.

Совместными усилиями был подготовлен доклад "Роль Счетной палаты Российской Федерации в реализации антикоррупционной стратегии России", презентация которого состоялась в ходе телемоста с участием представителей российского парламента, правоохранительных органов, а также посла Российской Федерации в Великобритании.

Интерес к результатам российско-британского сотрудничества в сфере аудита эффективности (в том числе по вопросам противодействия коррупции и оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти) проявляют Администрация Президента и палаты Федерального Собрания.

В 2009 году наряду с продолжением сотрудничества в области подготовки к Олимпийским играм 2012 года в Лондоне и 2014 года в Сочи, а также развитием взаимодействия с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации британская сторона предложила Счетной палате рассмотреть возможность совместной разработки методологических материалов для проведения аудитов эффективности в таких сферах, как образование, охрана окружающей среды, расходование бюджетных средств на миграционную политику.

В 2009 году у нас с английскими коллегами предусмотрено проведение совместных российско-британских семинаров по проблематике аудита эффективности в сфере здравоохранения, жилищного строительства, знакомство с опытом контрольно-счетных органов регионов Российской Федерации, а также проведение отдельных встреч по вопросам стратегического и оперативного планирования  аудиторской деятельности.

А.Оганесян: Как складываются отношения с ВОФК стран Содружества?

С.Степашин: Это одно из наиболее важных направлений нашей деятельности. В ноябре 2000 года по инициативе Счетной палаты в Москве был учрежден Совет руководителей ВОФК государств - участников СНГ. А в 2005 году на заседании глав государств - членов Содружества в Казани Совет был признан органом межгосударственного сотрудничества СНГ.

На очередной сессии Совета в 2008 году принято решение о создании на базе Счетной палаты постоянно действующего Секретариата Совета.

Решения Совета ложатся в основу нашего взаимодействия при проведении параллельных и совместных контрольных мероприятий, реализации принципов гласности в деятельности национальных ВОФК, осуществлении их взаимодействия с правоохранительными органами.

Сейчас совместно с коллегами мы уделяем внимание проблематике национальных показателей прогресса, методике проведения аудита эффективности - прогнозного исследования соответствия затрат поставленным национальным целям.

А.Оганесян: Как организационно строится международная деятельность Счетной палаты?

С.Степашин: Планы внешних связей утверждаются на коллегии. Большой вклад в концептуальное определение  тематики контактов, содержания мероприятий и их географии вносит Департамент внешних связей. В этих целях руководство департамента плотно сотрудничает с Министерством иностранных дел, с другими заинтересованными ведомствами, где представители этого подразделения стали, что называется, своими людьми.

Именно на Департамент внешних связей во многом ложатся практические функции по реализации той или иной роли Счетной палаты в международных организациях - будь то наше президентство в ЕВРОСАИ, председательство в какой-либо рабочей группе, участие в руководящем  органе ИНТОСАИ, исполнение обязанностей, вытекающих из создания на базе Счетной палаты Секретариата Совета руководителей ВОФК государств - участников СНГ.

Я бы сказал, что не в последнюю очередь благодаря работе департамента нам удалось наладить как в рамках международных организаций, так и в области двусторонних отношений использование наиболее эффективных форм сотрудничества, дающих ощутимую практическую отдачу для задействования международного опыта в целях дальнейшего совершенствования деятельности Счетной палаты.

А.Оганесян: Известно, что Россия выделяет ощутимые средства на восстановление Республики Южная Осетия. Какую роль играет Счетная палата в контроле за их использованием?

С.Степашин: В начале года на встрече с В.Путиным я проинформировал главу правительства о текущих итогах совместной с Комитетом государственного контроля и экономической безопасности Республики Южная Осетия проверки использования средств российского бюджета, выделенных на восстановление Республики Южная Осетия. Мероприятие проведено в соответствии с Протоколом об основных направлениях сотрудничества с нашими южноосетинскими коллегами, подписанным в конце минувшего года.

Российский федеральный бюджет 2009 года предусматривает выделение значительных средств для оказания финансовой помощи в целях социально-экономического развития и строительства Республики Южная Осетия. Помимо того, из Резервного фонда правительства России в августе прошлого года было решено направить на выплаты пострадавшим в Южной Осетии российским гражданам 77,8 млн. рублей в качестве единовременной материальной помощи и 539,4 млн. рублей - в качестве помощи в связи утратой имущества.

В 2008 году было профинансировано восстановление объектов в сумме 1,5 млрд. рублей, на 2009 год на эти цели российским бюджетом предусмотрено выделение 8,5 млрд. рублей, при этом из 
581 объекта, включенного в Комплексный план восстановления жилья, объектов социального назначения и жилищно-коммунального хозяйства на 2009 год, по состоянию на 20 апреля работы осуществляются уже на 370 объектах. 

В марте-апреле 2009 года Счетной палатой при взаимодействии с Комитетом государственного контроля и экономической безопасности Южной Осетии проведена проверка устранения нарушений, выявленных в 2008 году. Одновременно велась новая проверка целевого и эффективного использования бюджетных средств России, направленных на финансовое обеспечение первоочередных мероприятий по восстановлению республики.

А.Оганесян: Вы являетесь главой Императорского православного палестинского общества (ИППО). Как идет процесс возвращения утраченного наследия Русской Палестины? Насколько это удается в условиях политической нестабильности на Ближнем Востоке?

С.Степашин: Мы подготовили целую программу "Россия в Святой земле". Она будет включать преподавание русского языка в Палестине. Ведь в Израиле с этим проблем нет. Будут и центры паломничества в Иерихоне и Вифлееме, планируется строительство гуманитарно-культурных центров, недорогих гостиниц для паломников. Мы подготовили и представили об этом записку премьер-министру В.Путину.

Я обсуждал нашу программу в ходе встреч с бывшей главой МИД Израиля Ципи Ливни, Эхудом Ольмертом и  Авигдором Либерманом. Они двумя руками "за". Ведь мы не вмешиваемся в политику, мы - неполитическая организация. Но там, где не получается у политиков, может получиться у нас. Можно по-хорошему использовать потенциал этой организации для налаживания контактов и диалога.

А.Оганесян: Недавно произошла передача России Сергиевского подворья. Как вы оцениваете этот шаг Израиля?

С.Степашин: За решение вопроса о передаче Сергиевского подворья отдельно хочу поблагодарить бывшего премьер-министра Эхуда Ольмерта, уважаемую Ципи Ливни, а также действующего министра иностранных дел Авигдора Либермана. Приятно, что нынешнее руководство во главе с Биньямином Нетаньяху занимает единую позитивную позицию по этому вопросу. Для России возвращение на Святую землю - это историческое событие. 1 июля МИД России устроил специальный прием, посвященный передаче властями Израиля в собственность России Сергиевского подворья. Участники мероприятия, в том числе министр иностранных дел России Сергей Лавров, ваш покорный слуга, управляющий делами Президента России Владимир Кожин, церковные иерархи, представители дипкорпуса, отмечали, что возвращение общенационального достояния России явилось итогом многолетней скоординированной работы руководства обеих стран, РПЦ и ИППО.

А.Оганесян: Что будет происходить с Сергиевским подворьем в ближайшее время?

С.Степашин: Там намечена реконструкция. Но прежде необходимо решить вопрос с отселением арендаторов - Министерства сельского хозяйства и Общества охраны природы. Есть договор с правительством Израиля: Россия готова профинансировать строительство нового здания. То есть это уже не бесплатно, на паритетных началах. Посол Петр Стегний сейчас этим активно занимается.

А.Оганесян: В Израиле госконтролер обладает широкими полномочиями, расследуя незаконные действия даже руководителей страны. Имеются ли такие же возможности у возглавляемой вами Счетной палаты?

С.Степашин: Мы - орган конституционный и независимый. По итогам наших проверок за последние два-три года были возбуждены 
40-50 дел. Но для нас это не самоцель - посадить. Важна профилактика, недопущение воровства и коррупции. Мы, как и наш израильский коллега Миха Линденштраус, публично выступаем. По рукам никто не бьет. С моим коллегой есть соглашение о сотрудничестве. Параллельно проводим контрольные мероприятия. Миха, кстати, награжден высшей юридической премией России "Фемида".

А.Оганесян: Как Счетная палата сотрудничает с аналогичной службой Палестинской автономии?

С.Степашин: У нас есть соглашение о взаимодействии. Сейчас проводим аудиторскую проверку. Россия передала палестинцам 20 млн. долларов гуманитарной помощи, и мы решили проверить, дошла ли эта помощь до палестинских беженцев, в том числе в сектор Газа. Итоги проверки будут обнародованы. Секретов нет - мы публичный орган. Как для российского общества, так и для внешнего мира.

А.Оганесян: Спасибо, Сергей Вадимович, и отдельная благодарность от имени редакции "Международной жизни" за поздравления в связи с 55-летием.

Версия для печати