Глобальное распространение новой коронавирусной инфекции необратимо преобразовало мировую политику. Главные международные организации не могут игнорировать эти тектонические изменения. Вопрос в том, как на них откликаться. Под каким флагом и с какими лозунгами вести войну с незримым врагом? Если говорить официальным языком - как квалифицировать пандемические вызовы, какой уровень значимости им придавать? Как приоритизировать распределение усилий и ресурсов мирового сообщества в борьбе с этой и другими актуальными угрозами? Ведь остальные проблемы на фоне пандемий не исчезают, напротив, усиливаются, а ресурсы государств и международных организаций всегда ограничены.

Слабо сказать, что ответы на обозначенные вопросы разнятся. Здесь на одном краю спектра - обращения к Совету Безопасности ООН признать коронавирус угрозой международному миру и безопасности со всеми возможными последствиями по Уставу Всемирной организации. А на другом - призыв оставить борьбу с инфекцией национальным правительствам и не заботиться об этом в международных форматах.

Может показаться, что сценарий международного «бездействия» нереалистичен, потому как сродни преступной халатности. Однако посмотрим, что произошло в Европейском союзе: наднациональный уровень принятия и проведения решений в разгар пандемии почти парализовало. Его задействование ограничивалось обсуждением мер по ликвидации последствий пандемии, преимущественно финансово-экономических. Настоящая же борьба с инфекцией велась и ведется руками национальных органов. Повальная угроза рассыпала, а не объединила общеевропейский дом с его мнимо сакральными принципами солидарности. Расхожим стало мнение, что наднациональные форматы хороши лишь для «тучных лет», когда накапливаются излишки времени и ресурсов, когда надо заполнить вакуум в повестке дня международного сотрудничества.

Так где же фронт работы международных организаций в современном - коронавирусном - и подобном ему кризисах? Какие уроки может преподать нынешняя непростая ситуация на будущее?

Точкой выхода коронавирусного кризиса на глобальный уровень принято считать 11 марта 2020 года. Именно в этот день после заметных колебаний генеральный директор Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) Тедрос Адханом Гебрейесус заявил, что распространение коронавируса, «можно охарактеризовать как пандемию»1. То признание было широко растиражировано СМИ и представлено многими из них как новая веха в международной борьбе с КОВИД-19. Разберемся, что заявление доктора Гебрейесуса значило в практическом плане.

ВОЗ определяет, что пандемия - это распространение нового заболевания в мировых масштабах2. Однако подчеркнем, что данное определение является рабочим (политическим), а не международно-правовым.

Основным международным договором по сотрудничеству в области здравоохранения остаются Международные медико-санитарные правила (ММСП). Это соглашение между 196 странами, включая все государства - члены ВОЗ, направленное на совместную работу «во имя глобальной безопасности в области здравоохранения»3. Так вот в настоящее время ММСП не только не дают определения «пандемии», но вообще не содержат данного термина.

Устоявшегося толкования «пандемии» в международном обычае также не сложилось. В 2005 году ВОЗ предложила использовать шкалу, включавшую шесть фаз возникновения и развития эпидемий: от фазы первой (с низким уровнем риска заражения) до фазы шестой - собственно пандемической. Однако наработать повторяющуюся практику применения этой шкалы не вышло. В 2009-2010 годах ряд государств обвинили ВОЗ в необоснованном объявлении пандемии из-за вспышки «свиного гриппа»4, и в ответ Организация вообще отказалась от использования шкальной оценки в своей практике. В случаях резкого ухудшения эпидемиологической обстановки ВОЗ стала объявлять «чрезвычайную ситуацию в области общественного здравоохранения, имеющую международное значение» (Public Health Emergency of International Concern, PHEIC). Данное понятие в отличие от «пандемии» является договорным, его определение закреплено в ММСП.

«Чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения, имеющая международное значение» (далее - чрезвычайная ситуация) означает экстраординарное событие, «(i) представляющее риск для здоровья населения в других государствах в результате международного распространения болезни и (ii) могущее потребовать скоординированных международных ответных мер»5.

В соответствии с ММСП государства принимают на себя обязательство уведомлять ВОЗ о событиях, которые по определенным критериям могут представлять собой чрезвычайные ситуации. Отметим, что, обвиняя китайские власти в том, что они якобы скрывали информацию на начальной стадии распространения нового коронавируса, юристы Белого дома требуют ответственности КНР за невыполнение именно указанного обязательства.

Таким образом, необходимо подчеркнуть, что международно-правовые последствия связаны с объявлением ВОЗ чрезвычайной ситуации, а не пандемии. Решение о том, что событие является чрезвычайной ситуацией по смыслу ММСП, принимает генеральный директор ВОЗ, учитывая в числе прочего позицию государства, на территории которого происходит событие, а также мнение Комитета ВОЗ по чрезвычайной ситуации (ст. 12 ММСП).

За минувшие десять лет ВОЗ объявляла чрезвычайные ситуации четырежды: в 2014 году по поводу полиомиелита и вируса Эбола, в 2016 и 2018 годах - вируса Зика. Пятым случаем, собственно, стало распространение нового коронавируса. Причем решение 30 января 2020 года далось лишь с третьего раза. До этого два заседания Комитета ВОЗ по чрезвычайной ситуации на тему коронавируса оканчивались ничем6. А к тому времени число его жертв в Китае достигло 170 человек7.

Какие конкретные последствия влечет объявление ВОЗ чрезвычайной ситуации? Возникает ли здесь «прибавочная стоимость» к усилиям, которые предпринимаются на национальном уровне?

Статья 13 ММСП «Ответные медико-санитарные меры» указывает, что в чрезвычайных ситуациях по просьбам государств ВОЗ может оказывать поддержку (п. 3) и помощь (п. 4), включая оценку серьезности международного риска и адекватности мер контроля, а также мобилизацию международной помощи. То есть в чрезвычайных ситуациях ВОЗ фокусируется на оказании экспертного содействия и координационной работе. При этом, заострим внимание, Организация осуществляет любую деятельность на территории государств-участников исключительно по их просьбе. Ни ММСП, ни иные действующие международные договоры не дают ВОЗ полномочий по проведению решений в обязывающем русле.

В силу этого у Организации отсутствует свобода действий в ситуациях, когда какое-либо правительство неверно оценивает масштаб и/или значение чрезвычайной ситуации - неважно умышленно или без злого умысла. Да, в таких случаях - при соблюдении определенной процедуры, описанной в статье 49 ММСП, - ВОЗ вправе объявить чрезвычайную ситуацию, даже не достигнув согласия с государством, на территории которого происходят события8. Тем не менее и после объявления чрезвычайной ситуации действовать на этих территориях самостоятельно и в одностороннем порядке ВОЗ неполномочна.

Ряд экспертов предлагают компенсировать такую ограниченность мандата ВОЗ, укрепив его правомочиями иных международных организаций, прежде всего уставных органов ООН. Так, обязывающий характер решениям ВОЗ мог бы придать Совет Безопасности ООН, приняв соответствующую резолюцию. Необходимость и оправданность таких действий в отношении нового коронавируса доказывает А.В.Кортунов: «При всем уважении к ВОЗ - ее статус, возможности и полномочия просто несопоставимы со статусом, возможностями и полномочиями Совбеза»9.

Трудно спорить, что решения Совета Безопасности, в частности основанные на положениях Главы VII Устава ООН, должны приниматься к исполнению всеми государствами. Они являются высшим императивом по обеспечению международного мира и безопасности - в силу исключительных полномочий Совета в этой области.

В равной степени рассмотрение той или иной ситуации в Совете не должно быть самоцелью. Оно должно отвечать интересам эффективности и целесообразности, находиться в пределах компетенции Совбеза и сопровождаться принятием действенных мер. И здесь возникает развилка: стоит ли в чрезвычайной ситуации, связанной с пандемией, Совету обращаться к Главе VII Устава ООН, озаглавленной «Действия в отношении угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии», либо Совету Безопасности следует рассматривать такую ситуацию без ссылки на Главу VII и, соответственно, без перспектив вынесения по этому вопросу обязывающих решений? В последнем случае требуется прояснить: зачем тогда подобными вопросами заниматься именно этому органу системы Объединенных Наций? Ведь исходной посылкой было намерение придать решениям международных организаций, прежде всего ВОЗ, в отношении борьбы с пандемией обязывающий характер.

Обратимся к практике Совета Безопасности, связанной с реагированием на распространение инфекционных заболеваний, и оценим отдачу от соответствующих решений в прошлом.

Первое в истории Совета заседание по такой теме было посвящено «Последствиям СПИДа для мира и безопасности в Африке». Оно состоялось по инициативе США 10 января 2000 года. Тогда во вводном слове председатель заседания - вице-президент США Альберт Гор с удовлетворением анонсировал: «Проведя в течение более полувека свыше 4000 заседаний, Совет Безопасности сегодня впервые будет обсуждать вопрос здравоохранения как угрозу безопасности. Мы обычно говорим об угрозе безопасности, лишь когда речь идет о вопросах войны и мира… Это историческое заседание…»10

С последним утверждением стоит согласиться. Действительно, это было одно из первых обсуждений в Совете негосударственных угроз безопасности. Более того, в ходе обсуждения впервые прозвучало разделение вопросов, которыми следует заниматься Совету Безопасности, на «старые» и «новые» угрозы11. И уже на том заседании, 20 лет назад, члены Совета Безопасности обозначили два вопроса, которые актуальны применительно к рассмотрению пандемических ситуаций и в наши дни. Первый - не расширяет ли Совет свои полномочия за счет области, обычно относимой к компетенции национальных правительств? Второй - не расширяет ли Совет свои полномочия, вторгаясь в зону ответственности иных уставных органов ООН, в частности Экономического и социального совета?

В итоге Совет Безопасности принял резолюцию 1308 от 17 июля 2000 года, не ссылаясь на свои полномочия по Главе VII Устава ООН. Возможно, консенсус на уровне Совбеза на самом деле позволил мобилизовать для борьбы с ВИЧ/СПИД ранее недоступные финансовые, административные и политические ресурсы, как то отмечают некоторые авторитетные эксперты12. Однако нельзя ли было добиться этого иным способом, не провоцируя нескончаемые споры о пределах право- и полномочий Совета? Тем более ради выхолощенного по сути текста резолюции 1308, которая содержит лишь набор стандартных формул о поддержке Советом международных усилий по борьбе с ВИЧ/СПИД.

Следующий шаг в рассмотрении пандемических ситуаций был сделан 18 сентября 2014 года, когда Совет Безопасности одобрил резолюцию 2177 в связи со вспышкой вируса Эбола и ее последствиями для Западной Африки. В той резолюции Совет дал знаковое определение, что беспрецедентная вспышка Эболы в Африке представляет собой угрозу международному миру и безопасности. Основным адресатом резолюции 2177 стали правительства стран Западной Африки. Правда, решения Совета Безопасности для них носили диспозитивный характер, поскольку и в этом случае ссылка на Главу VII Устава ООН в резолюции отсутствовала. Совет констатировал, что вспышка Эболы была признана ВОЗ чрезвычайной ситуацией, и в пункте 9 постановляющей части резолюции «настоятельно призвал государства-члены» осуществлять временные рекомендации, вынесенные ВОЗ на основании положений ММСП.

По существу, в резолюции 2177 воплощен тот механизм, о котором шла речь выше. ВОЗ на основании ММСП объявила чрезвычайную ситуацию и вынесла временные рекомендации для национальных правительств. Далее, Совет Безопасности ООН своим решением утвердил эти рекомендации, содействуя их более активной реализации.

Такая схема была бы идеальной, если бы не несколько ограничений. Во-первых, разобранное решение Совета по своей форме и содержанию носило преимущественно политический, нежели нормативно-правовой характер. Исполнение рекомендаций должен был обеспечить, скорее, международный авторитет Совета, а не реализация его уставных полномочий. Во-вторых, в случае с Эболой так и не были устранены сомнения в компетенции Совета Безопасности ООН относительно осуществления международных медико-санитарных мер. Наконец, не был прояснен вопрос, может ли пандемическое распространение инфекции быть квалифицировано как угроза миру и безопасности и, соответственно, стать основанием для обращения к положениям Главы VII Устава ООН.

Последний вопрос неоднократно проявлялся в наших рассуждениях - рассмотрим его отдельно.

Представляется, что дух и буква Устава ООН не позволяют признавать ситуации и явления, которые происходят извне социальной системы, в качестве угрозы миру, нарушений мира и тем более актов агрессии. В таких качествах по смыслу статьи 39 Устава могут выступать только деяния, связанные с человеческой волей (естественно, деликтной). Вообще, право - прямой действенный регулятор лишь для общественных отношений и систем. Очевидно, что юридические нормы, в том числе нормы международного права, не могут непосредственно влиять, например, на природные явления. Даже если таковые, в свою очередь, воздействуют на человека и человеческое сообщество. В узком, имеющем юридические последствия значении не должны объявляться угрозой миру или агрессией на основании Главы VII Устава ООН, к примеру, стихийные бедствия - пусть их разрушительный потенциал и способен нанести урон десяткам государств одновременно.

Имеются ли сегодня основания, чтобы объявить пандемию коронавируса угрозой международному миру и безопасности? Что является достаточным критерием для подобной официальной квалификации? Можно однозначно утверждать, что не число жертв - реальных или потенциальных. Ведь следуя подобной логике, нужно признавать в качестве угрозы миру дорожно-транспортные происшествия, от которых ежегодно гибнет людей больше, чем в общей сложности в вооруженных конфликтах по всему земному шару. Выполнение правил дорожного движения может значительно снизить количество аварий, точно так же, как соблюдение санитарных требований является пассивным, но наиболее действенным способом предотвратить разгул инфекции.

Другое дело, когда уровень опасности зависит в первую очередь не от нашей позиции по выполнению тех или иных правил социального общежития, а от активных действий какого-либо субъекта, умышленно подвергающего опасности здоровье и жизнь других людей, осознанно бросающего вызов нормам права. Безусловно, угроза миру может быть связана и с естественными явлениями. Но единственное, что в таких случаях выступает в качестве связующего звена мира социального и мира натурального (природного), - это собственно человек, его цели и намерения, действия или бездействия, соорганизованность с другими людьми, отношение к закону и морали.

На подобные темы размышляла еще «Группа мудрецов»13, созданная для оценки мировых угроз и подготовки предложений по реформированию ООН при Генеральном секретаре Кофи Аннане. В доклад, озаглавленный «Более безопасный мир: наша общая ответственность», мудрецы включили два гипотетических сценария распространения инфекционных заболеваний, которые могут составить угрозы международного значения. Опишем кратко оба.

1. «Безопасность даже самого богатого государства… может зависеть от способности самого бедного государства сдержать распространение появившейся болезни. Поскольку продолжительность международных перелетов короче инкубационного периода многих инфекционных болезней, любой из 700 млн. пассажиров международных авиакомпаний, которые перевозятся каждый год, может стать неумышленным переносчиком болезни по всему миру».

2. «Быстрое развитие биотехнологий и научные достижения в этой области… создают возможности разработки новых смертоносных вирусов… Применение материалов такого рода для умышленного распространения инфекционного заболевания может погубить столько же людей, сколько ядерный взрыв, или даже больше. Согласно одному из наихудших сценариев, нападение с применением всего лишь одного грамма рецептуры натуральной оспы, закачанной в боеприпас, может привести к гибели от 100 000 до 1 млн. человек»14.

Очевидно, что принципиальное различие между естественным заражением оспой от другого больного (в том числе на борту международного авиалайнера) и биологической атакой с использованием вирусов - возбудителей этой болезни заключается не в чем ином, как в роли субъекта - человека или группы лиц. Если события будут развиваться по второму сценарию, такая ситуация вполне может стать предметом рассмотрения со стороны Совета Безопасности ООН. Крупномасштабное нападение с использованием биологических компонентов должно быть обоснованно квалифицировано в качестве акта агрессии по смыслу Главы VII Устава ООН со всеми вытекающими последствиями.

Однако подобная квалификация недопустима, когда речь идет о естественном - без преступного содействия с чьей-либо стороны - распространении заболеваний, будь то оспа или коронавирус, какие бы масштабы и последствия оно ни приобретало. В равной степени нет оснований для международно-правовой ответственности в тех случаях, когда какое-либо правительство объективно не способно сдержать распространения пусть даже опаснейших заболеваний (первый сценарий «мудрецов»). Для выхода из подобных чрезвычайных ситуаций и существует международная взаимопомощь, в частности предусмотренная ММСП.

В настоящее время в международных экспертных кругах активно обсуждается вопрос: из-за кого (США, КНР, кто-либо иной) Совет Безопасности ООН в течение нескольких месяцев не мог обсудить и принять резолюцию в отношении пандемии КОВИД-19? Отдавая должное глобальному значению пандемии коронавируса, представляется, что необходимо сделать шаг назад и вначале разобраться, а должен ли Совет отвечать на каждую ситуацию международного значения и будет ли у этого «прибавочная стоимость»? Не ведет ли принятие выхолощенных решений к их девальвации и требуется ли такому титану, как Совет Безопасности ООН, одобрять резолюции, чтобы «напомнить о себе»?

В свое время Е.М.Примаков вообще указывал, что Совет должен сосредоточиться на конкретных конфликтных ситуациях, как это и положено по Уставу ООН. Для этого Совету следовало бы освободиться от участия в дебатах по вопросам, относящимся к ведению Генеральной Ассамблеи («генерические дебаты»), то есть связанным с проблемами женщин, детей, СПИД, защиты персонала ООН и прочего15.

Возможно, ступор с принятием резолюции по коронавирусу - повод пересмотреть отдельные подходы к насыщению повестки дня Совета Безопасности. Например, проанализировать, в какой степени следует продолжать движение в фарватере, заложенном демократической администрацией США в начале 2000-х, нагружая Совет вопросами, относящимися к его компетенции лишь косвенно.

Если члены Совета все же сохранят консенсус о расширенном понимании безопасности и интерес к рассмотрению неограниченного круга проблем, возможно, стоит искать развязки, как делать это, не нарушая дух и букву Устава ООН.

Так, может быть, настало время разделить двусоставную формулу «угрозы международному миру и безопасности», которую Совет традиционно использует при обращении к своим полномочиям по Главе VII Устава. Одно дело - угрозы миру и агрессия. Толкование этих понятий со времени конференции в Сан-Франциско не менялись, как не менялось движущие силы вооруженных конфликтов между государствами. Другое дело - угрозы безопасности, учитывая ее новое расширенное понимание, включающее экологические, экономические, информационные и многие другие составляющие.

Наверное, пандемия может быть угрозой безопасности, но однозначно не миру. И не агрессией в международно-правовом смысле.

Пандемия коронавируса стала историческим вызовом для всей системы международных отношений. ВОЗ, Совет Безопасности ООН и другие международные институты испытывают волны критики. В ней, безусловно, избыток наносного. Но есть и ряд вопросов, которые останутся после того, как пена сойдет. Экспертам и практикам необходимо быть готовыми сообща искать на них ответы - с учетом развития российских внешнеполитических интересов.

 

 

1Вступительное слово генерального директора ВОЗ на пресс-брифинге по КОВИД-19 11 марта 2020 г. // https://www.who.int/ru/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020. При этом гендиректор отметил: «Пандемия - не то слово, которое можно использовать легкомысленно или небрежно. Если его неправильно использовать, оно может вызвать необоснованный страх или неоправданное смирение с тем, что борьба якобы окончена, что приведет к ненужным страданиям и смерти».

2Глобальное предупреждение и ответные действия (GAR - раздел официального сайта ВОЗ). Что такое пандемия? // https://www.who.int/csr/disease/swineflu/frequently_asked_questions/pandemic/ru/

3https://www.who.int/ihr/about/ru/

4Пандемия «свиного гриппа» была официально объявлена ВОЗ 11 июня 2009 года. Через 41 год после предыдущей пандемии (так называемого гонконгского гриппа) // См.: Алексеев А. ВОЗ попутал // Коммерсант. 16.05.2020 // https://www.kommersant.ru/doc/4343708

5Международные медико-санитарные правила (2005) // https://www.who.int/ihr/9789241596664/ru/

6См. сообщения для прессы в разделе «Выступления Генерального директора ВОЗ» от 22, 23 и 30 января 2020 г. // https://www.who.int/ru/dg/speeches/3

7В Китае число жертв коронавируса выросло до 170 человек. 30 января 2020 // https://ria.ru/20200130/1564037073.html

8«Если после консультации… Генеральный директор и государство-участник, на территории которого происходит событие, не приходят к согласию в течение 48 часов в отношении того, является ли событие чрезвычайной ситуацией в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение, решение принимается в соответствии с процедурой, изложенной в Статье 49» (п. 3 ст. 12 ММСП). Ст. 49 ММСП предусматривает, что генеральный директор ВОЗ созывает Комитет по чрезвычайной ситуации, получает его мнение и затем единолично принимает окончательное решение.

9Кортунов А. Почему молчит Совбез? // Россия в глобальной политике // https://globalaffairs.ru/articles/pochemu-molchit-sovbez/

10Предварительный отчет о 4087-м заседании Совета Безопасности ООН (документ ООН S/PV.4087). С. 2-3.

11«В течение второй половины прошлого столетия Совет Безопасности занимался классическими вопросами повестки дня в области безопасности, в основе которой была необходимость принятия совместных усилий с целью противодействия актам агрессии и прекращения вооруженных конфликтов». Данные проблемы А.Гор назвал «старыми угрозами». При этом он отметил, что «в мире появляются новые опасности - возникают новые силы, которые сегодня или в недалеком будущем могут создать угрозу международному порядку, затрагивая вопросы войны и мира». См.: Предварительный отчет о 4087-м заседании Совета Безопасности ООН (документ ООН S/PV.4087). С. 3.

12Кортунов А. Указ. соч.

13На 58-й сессии Генассамблеи было озвучено решение Генсекретаря ООН Кофи Аннана о создании Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, так называемой «Группы мудрецов». Ее задачей стало изучение основных угроз и вызовов в мире в такой широкой области, как мир и безопасность, включая экономические и социальные вопросы в той мере, в какой они касаются мира и безопасности, а также вынесение рекомендаций относительно элементов коллективных мер реагирования. В числе 16 выдающихся деятелей мирового масштаба в работе группы участвовал академик Е.М.Примаков.

14Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам. Документ ООН А/59/565. П. 115.

15Примаков Е.М. ООН: вызовы времени // Россия в глобальной политике. №5. Сентябрь-октябрь 2004.