ENGLISHАрмен Оганесян, главный редактор журнала «Международная жизнь»: Константин Иосифович, одна из поправок в Конституцию закрепляет положение о том, что решения международных организаций будут выполняться лишь в той мере, в какой они не противоречат Основному закону Российской Федерации. В связи с этим изменится ли порядок ратификации международных договоров?
Константин Косачев: Есть такая интерпретация, что, поскольку Россия признала верховенство международного права над нашим национальным законодательством в действующей Конституции, это значит, что наши партнеры или оппоненты могут извне навязывать свою волю, ссылаясь на международное право. Это не так, и так никогда не было. В статье 15 Конституции записано: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». То есть общепризнанные нормы, которые прописаны в Уставе ООН и других международных документах - отказ от силы в международных отношениях, равенство и уважение суверенитета, - это понятные принципы, и нет никакого сомнения, что Россия как неотъемлемая часть международного сообщества их для себя считает приемлемыми.
В этой же статье говорится следующее: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Здесь важно понимать существо этой формы. Во-первых, международный договор РФ возникает как юридическая инстанция только после того, как Россия его признала, то есть прошла процедура ратификации в обеих палатах Федерального Собрания и подписан президентом. Никакой текст, который противоречит Конституции РФ, не доходит до процедуры ратификации и не становится международным договором РФ.
Представьте себе, что есть федеральный закон, который устанавливает, что нефть или газ, которые вывозятся из России, облагаются экспортной пошлиной. Это действие нашего федерального закона. Далее Россия заключает международный договор с каким-то государством и соглашается с тем, что в эту конкретную страну мы будем поставлять нефть и газ без взимания экспортной пошлины - тем самым удешевив для нашего партнера стоимость этих товаров. Это наша поддержка, оказание содействия развитию другой страны - допустимая норма. Такие международные договоры у нас есть с рядом государств, они проходят процедуру ратификации.
Оба документа имеют полностью юридическую силу. И то и другое - федеральные законы, но между ними противоречия. Тогда вступает в силу статья 15 Конституции, в которой говорится, что если международным договором предусмотрено иное, чем записано в национальном законодательстве, то действует норма международного договора. Таким образом, статья 15 лишь расшивает возможную коллизию между национальным законом и международными обязательствами России по совершенно конкретному международному договору. Это нормальная цивилизованная норма, которая никоим образом не может быть навязана России извне до тех пор, пока сама Россия с этим не согласилась.
Теперь о поправке. Дело в том, что в ряде случаев, когда Россия становится участницей международного договора после процедуры ратификации, некоторые межгосударственные институты имеют право следить за исполнением этих международных договоров и интерпретировать то, как стороны его исполняют. Самый классический пример - это Конвенция о защите прав человека и основных свобод. В 1996 году Россия вступила в Совет Европы, а в 1998 году ратифицировала конвенцию. Мы выполняли, выполняем и будем выполнять в дальнейшем ее положения. Но в соответствии с этой конвенцией учрежден Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), который следит за тем, как государства - участники конвенции ее исполняют. У нас не возникало бы необходимости вносить поправку в действующую Конституцию, если бы ЕСПЧ скрупулезно придерживался не только духа, но и буквы Конвенции по правам человека, если бы он самовольно не дополнял текст конвенции. А это, к сожалению, происходит, и накопленный опыт российского участия в конвенции позволяет об этом судить.
Классическая история связана с зафиксированным в конвенции правом людей на участие в выборах. В конституциях ряда европейских государств - не только России, но и Великобритании, Италии, Австрии и еще порядка 15 стран - есть норма, ограничивающая в этом праве людей, которые находятся под следствием или уже осуждены и содержатся в местах лишения свободы. Европейский суд по правам человека считает, что такие ограничения конституционного уровня противоречат Конвенции по правам человека, и своими решениями признает за ними это право. В конвенции же нет ни звука, что заключенные имеют право голосовать.
В сложившейся ситуации Европейский суд предлагает России выплачивать компенсации, что мы и делаем, и поменять нашу Конституцию в этой части. А это уже за гранью. Конституцию РФ формирует исключительно народ. Согласно статье 3 Конституции РФ, «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». То есть нам предлагают согласиться с ситуацией, когда источником власти в нашей стране, который определяет содержание Конституции, станет Европейский суд по правам человека. Это неприемлемая для нас ситуация, поэтому в статью 79 и вносится соответствующее ограничение.
А.Оганесян: В Конституции впервые появилось понятие «соотечественник». Что это изменит в жизни соотечественников, проживающих за рубежом?
К.Косачев: Вспомните, в советские времена отношение к соотечественникам было преимущественно отрицательным. Потребовались годы, чтобы сознание граждан России поменялось и они стали воспринимать их как часть нашей российской нации. Сначала мы приняли закон о соотечественниках. Определено, что это люди с другим или российским гражданством, которые проживают постоянно за рубежом, «сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией». Здесь принцип самоидентификации прежде всего, нет более четких критериев, чем те, как сам человек воспринимает свое отношение к исторической родине.
Мне представляется это мудрым решением. Это вопрос не этнической принадлежности, тем более не конфессиональной. Есть целый ряд стран, которые своих соотечественников определяют именно с таких позиций. Наше действующее законодательство в этом отношении более продвинуто, цивилизовано. Теперь мы и в Конституции закрепляем нашу позицию: «Российская Федерация оказывает поддержку соотечественникам, проживающим за рубежом, в осуществлении их прав, обеспечении защиты их интересов и сохранении общероссийской культурной идентичности».
К тому же по поводу соотечественников в обществе идет дискуссия. Кто-то требует пристального и повышенного внимания к их судьбам и защите прав, а кто-то может сказать: «Подождите, зачем заниматься соотечественниками, когда у нас еще много внутренних проблем с нашими собственными гражданами?» С моей точки зрения, внесение такой поправки в Конституцию подведет определенную черту: абсолютное равенство в правах применимо к гражданам России, которые постоянно проживают за рубежом, они являются нашими соотечественниками. Граждане других стран не могут быть равными в правах с гражданами России по Конституции. Но определенное сближение их прав и возможностей - самое главное обязательство государства по отношению к ним - безусловно, происходит.
И я искренне рассчитываю на то, что эта поправка в Конституцию станет известной для максимально большого числа наших соотечественников за рубежом, в том числе и людей, которые пока себя не идентифицировали. Это будет дополнительным стимулом самоопределиться.
А.Оганесян: Какая реакция на содержание этих поправок за рубежом?
К.Косачев: Внимание необычайно большое. Новость или сюжет со знаком плюс являются прямым или косвенным подтверждением того, что наша страна играет весьма большую роль в международных делах. Мы не безразличны миру, и это очень хорошо. Могу вам сказать совершенно ответственно, что в большей части комментариев я вижу здоровую, объективную реакцию и осознание того, что народ России реализует свое суверенное право определять и нынешние, и будущие контуры развития своей страны.
Но, конечно, Запад не был бы самим собой, если бы не постарался и на этот раз дискредитировать Россию. В СМИ дается порой искаженная, а иногда и лживая, картина в отношении сути поправок. В западной прессе, к примеру, можно прочитать, что Россия больше не является частью международного сообщества, отказывается выполнять свои международные обязательства и будет теперь жить только по своим собственным национальным законам.
Кстати, это абсолютно применимо к США, которые считают свое национальное законодательство выше любых международных обязательств и, более того, применяют принцип экстерриториальности своего национального законодательства, то есть распространяют его за пределы своих государственных границ. Почему-то такая позиция ни у кого на Западе не вызывает ни вопросов, ни осуждения. В России мы никоим образом не приближаем систему российских конституционных решений к тому, что уже давно сделали США. Тем не менее нам пытаются подобное приписать и на этой основе подвергнуть Россию самой мощной критике. Это недобросовестное изложение того, что у нас происходит. Оставляю это на совести авторов соответствующих публикаций.
Но есть еще и более тяжелая история. В Парламентской ассамблее Совета Европы запущен процесс проверки всех без исключения поправок, внесенных в Конституцию. Этим занимается Венецианская комиссия - структура при Совете Европы, работающая в формате рекомендаций, которые не обязательны к исполнению, состоит из профессиональных юристов, мнения которых весьма значимы. Первый раз, реагируя на запрос Комиссии ПАСЕ по мониторингу, специалисты Венецианской комиссии приехали в Россию в конце марта. Уже в запросе был заложен лживый тезис. В нем говорится, что поскольку Россия вносит поправки в статью 79, то она объявляет приоритет национального законодательства над международным. Правильно это или неправильно?
Сам запрос искажает суть поправки и подталкивает экспертов Венецианской комиссии к сочинению на заданную тему. Вот на таком уровне работают наши оппоненты уже по всему комплексу поправок. Мы предполагаем, какое давление оказывается на Венецианскую комиссию. Выводы ожидаются осенью. Не исключено, что они будут не столько профессиональными, юридическими, правовыми, сколько политизированными. Это вызывает у меня глубокое сожаление, потому что российская Конституция 1993 года, без всякой натяжки, является сосредоточием самых лучших мировых конституционных практик. И то, как она правится сейчас, никоим образом от данных практик не отходит. У нас нет никаких ограничений на свободу мыслей, политических позиций.
Цитирую Конституцию Литвы: «Никогда и ни под каким видом не присоединяться к любым вновь создаваемым на основе бывшего СССР политическим, военным, экономическим или иным союзам либо содружествам государств». Это норма ее Конституции. Допустим, в Литве возникает партия, которая, понимая соответствующие свои национальные интересы, говорит о сближении с Россией, о возможном вступлении в Евразийский экономический союз. Не берусь судить, насколько это реалистично, но даже думать об этом запрещено Конституцией Литвы. Это прямое посягательство на свободу политических взглядов. Или известная норма Конституции Украины, которая провозглашает курс на вхождение своей страны в НАТО. Знаю, что существенная часть украинского общества, в том числе и политиков, против вступления Украины в НАТО. Но получается, что, выражая свою гражданскую политическую позицию, они нарушают Конституцию Украины. Таких примеров достаточно много. Наша Конституция значительно демократичнее, прогрессивнее, чем конституции некоторых других стран.
А.Оганесян: Не будем упускать из виду, что западные политики не раз делали заявления о том, что многие нормы международного права устарели и пришло время их пересмотреть. Чаще всего это касается проблемы невмешательства во внутреннюю политику и нарушения суверенитета стран, им неугодных. Запад продолжает политику двойных стандартов. В этом плане не прекращается кампания по обвинению нас в агрессивной политике, и в частности в нарушении Договора СНВ-3. С вашей точки зрения, какова будущность этого договора?
К.Косачев: Сначала по поводу суверенитета стран и вмешательства в их внутренние дела. Мне кажется, что сейчас это центральная тема. В чем я вижу ее важность? Государства ведь разные - большие и маленькие, континентальные и островные, богатые и бедные. В межгосударственных отношениях объективно возникает неравенство, которое уравновешивается международным правом, где провозглашается принцип уважения суверенитета государств вне зависимости от того, какие они есть. Что любопытно, внутри собственных государств наши либеральные партнеры на Западе отстаивают принципы равенства достаточно последовательно. Эти страны первыми провозгласили равенство между мужчинами и женщинами, расовое и конфессиональное равенство, равенство сексуальных меньшинств и большинства. Принципы равенства они считают незыблемыми, они обеспечивают равенство за счет защиты прав более слабых, находящихся в той или иной мере в меньшинстве. Это является величайшим достоянием общества.
Но как только они выходят за границы своих государств, их поведение меняется на противоположное. Они уже не согласны признавать права стран, которые слабее в экономическом и военном отношении, применяют санкции, навязывают выгодные для себя правила. Откуда берется интервенция в Сирии, Ливии, Ираке?! Они видели, что в экономическом и военном положении эти страны слабее и не смогут оказать достойное сопротивление. В конечном итоге происходит нарушение прав людей, которые живут в этих странах, со стороны либерального Запада. На мой взгляд, это важнейшая тема в мировом устройстве. Соблюдение прав народа, который не в состоянии защитить себя самостоятельно в военном, экономическом и политическом плане, должно быть таким же ключевым элементом дискуссии и соответствующих правовых решений, как и защита прав людей в пределах того или иного сильного государства.
И в интерпретации американцами ДСНВ-3 двойных стандартов, к сожалению, более чем достаточно. Целый ряд ситуаций убеждает нас в том, что как только начинаются обвинения в адрес России, Китая, другой страны в нарушении того или иного международного договора, то следующим этапом обязательно станет нарушение этого договора со стороны США и молчаливое одобрение их союзников по НАТО. Это уже выверенная схема. Просто надо внимательно следить за событиями, видеть, где сосредотачивается критика наших западных оппонентов, для того чтобы понимать, как будет развиваться ситуация.
Систему соглашений в области контроля над вооружениями разрушили единолично США. Я говорю в прошедшем времени, потому что этот процесс носит необратимый характер. Даже если теоретически удастся продлить СНВ-3, это будет тактическим, а не стратегическим решением. Продление будет, скорее всего, на два-три года, не более. После этого договор либо исчезнет, либо американцы навяжут его Китаю, в чем я лично сомневаюсь.
Если посмотреть на послевоенную историю оборонительных систем и обеспечения безопасности, то можно выделить два периода: 1950-1960-е и 1970-1980-е годы. 1950-1960-е годы - это время ничем не ограниченной гонки вооружений, когда каждая из сторон пыталась обеспечить свою безопасность, добиваясь военного превосходства. К концу 1960-х - началу 1970-х годов для всех стало очевидно, что гонка вооружений не решает никаких проблем. Наступает другой период - 1970-1980-е годы, когда стороны начали друг с другом договариваться об определенных мерах контроля, сокращении вооружений, мерах доверия. Чтобы чувствовать себя в безопасности, достаточно не допустить, чтобы твой соперник оказался сильнее: были подписаны СНВ-1, Договор о ликвидации ракет средней и меньшей дальности, Договор об обычных вооруженных силах в Европе. Эта ситуация развивалась до прекращения блокового противостояния.
По логике вещей должен был наступить третий этап, когда уже неважно, сколько у какой из сторон вооружений. Они не угрожают друг другу просто потому, что находятся в одной системе координат. Как это произошло с известными вечными врагами - Францией и Германией. Франция - ядерная держава, Германия - неядерная, но они не угрожают друг другу. Такой единой системой координат должна была стать новая Европа без разделительных линий в соответствии с Парижской хартией 1990 года.
А развитие пошло по-другому. У американцев и союзников по НАТО возникла иллюзия, что окончание холодной войны означает их победу. НАТО становится единственным источником безопасности не только для них самих, но и для всего мира. То есть произошел ментальный возврат к тому времени, когда в 1950-1960-х годах стороны хотели стать сильнее в военном отношении. Сейчас мы вернулись к «пещерным временам» - началу холодной войны, когда американцы уже делают ставку - это прописано во всех доктринальных документах - на свое военное превосходство и возможность беспрепятственного применения военной силы в любой точке мира. А тогда уже не нужны ни ПРО, ни СНВ-1, ни СНВ-3, чья судьба достаточно печальна.
А.Оганесян: В этом году будет юбилей ООН. Как вы смотрите на проблему реформирования Совета Безопасности?
К.Косачев: Совет Безопасности и интегрированное в него право вето пятерки постоянных членов - это колоссально важный фактор: отсутствие мировых войн в истории человечества после Второй мировой войны. Многие полагают, что статус постоянных членов Совета Безопасности и право вето фиксируют неравенство между пятью государствами и всеми остальными членами ООН.
Я интерпретирую эту ситуацию прямо противоположным образом. Право вето уравнивает возможности всех государств лучше, чем любой другой механизм. В нынешней «пятерке» три государства представляют НАТО. Если бы права вето не было, уверен, что эта «тройка», используя механизм влияния на страны, которые по тем или иным причинам лояльно относятся к ней, давно бы уже имела возможность навязывать свою коллективную волю ООН. К счастью, этого не происходит. ООН остается тем местом, где волю одного государства или группы государств навязать другим странам просто невозможно. Это и есть «золотое сечение» права вето, которое надо обязательно сохранять не ради того, чтобы доставить какие-то особые права или удовольствия тем, кто ими обладает, а ради того, чтобы сохранить ООН как место, где ни у одного государства нет никаких преимущественных и привилегированных прав. Это очень важная интерпретация права вето, на мой взгляд.
Когда это право возникло в Уставе ООН 75 лет назад, оно было распространено на тогдашнюю пятерку сильнейших государств мира. Сейчас появились другие сильные государства - Германия, Индия, Япония, Бразилия. Список можно продолжать, но, безусловно, их больше пяти, что обуславливает необходимость расширения постоянных членов СБ с приданием им такого же права вето. Это повысит, по-моему, механизм защиты человечества, международного сообщества от каких-то групповых или индивидуальных продавленных решений сильными государствами.
Я - за реформу СБ, за сохранение права вето и за расширение круга государств, которые могли бы им пользоваться. Но дальше наступает пространство неизведанного, потому что определить эту дополнительную «тройку», «пятерку» или «десятку» труднее всего. Возникнет много препятствий. Например, Китай вряд ли одобрит Индию в качестве постоянного члена СБ ООН. Если на это право будет претендовать Израиль, то мы понимаем реакцию арабского мира. Мой прогноз: дискуссия будет вестись еще продолжительное время.
А.Оганесян: Давайте вернемся к поправке в Конституцию о запрете на отчуждение территорий. Значит ли это, что вопрос с островами решен и мы не будем вести переговоры с Японией?
К.Косачев: Статья 4 Конституции, которая не подлежит правке, гласит: «РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории». И поправка, которая эту норму развивает, касается не самой категории целостности и неприкосновенности своей территории. Она касается действий, которые направлены на отчуждение какой-то части этой территории, и призывов к таким действиям, которые жестким образом запрещаются Конституцией. Это развитие действующей нормы, а не какая-то принципиально новая часть Конституции. Та же поправка предусматривает возможность продолжения работы делимитации и демаркации, редемаркации государственных границ России с сопредельными государствами.
Ситуация с Японией, конечно, сложная. Советско-японская декларация 1956 года была ратифицирована Верховным Советом СССР, таким образом, она стала частью нашей правовой системы в соответствии с теми положениями Конституции, о которых мы говорили, потому что Россия - государство-правопреемник Советского Союза. Но не может быть и речи о каких-то территориальных размежеваниях до тех пор, пока не будет подписан мирный договор. Это тоже часть декларации 1956 года. Сначала мирный договор, потом решение по территориям - острову Шикотан и островам архипелага Хабомаи.
Эта тема обсуждается на дипломатическом уровне. Насколько я проинформирован, пока позиции сторон весьма далеки друг от друга, потому что мирный договор предусматривает признание итогов Второй мировой войны. Мир наступает после войны, и должны быть фиксированы итоги войны, после которых этот мир и становится возможным. Пока у японской стороны есть колоссальные проблемы с признанием границ, которые возникли по итогам Второй мировой войны. Наверное, говорить о подписании мирного договора и тем более о каких-то дальнейших действиях нереально.
А.Оганесян: Мы сейчас с вами общаемся онлайн. Парламентская деятельность немыслима без личных контактов, даже если благодаря дистанционным встречам экономится время и средства на перелеты, гостиницы. Как вы думаете, когда эта ситуация разморозится? Какие планы в Совете Федерации?
К.Косачев: Это как раз тот случай, когда не было бы счастья, да несчастье помогло. Мы все овладели технологиями общения в режиме онлайн. Это очень хорошее приобретение. В Совете Федерации в соответствии с графиком шли и пленарные встречи, и заседания комитетов. Мы проводили заседания нашего комитета в режиме видеосвязи. Признаюсь, что многие оценили этот формат как более эффективный, не потому что им нужно остаться дома и тратить время на дорогу. Наверное, мы будем его практиковать и в дальнейшем.
И другой пример. Мы только что подготовили с нашими французскими коллегами-сенаторами второй доклад о будущем российско-французских отношений. До этого мы собирались раз в год попеременно в России и Франции. Сейчас мы договорились о том, что встречи будем проводить ежеквартально в видеорежиме, посвящая каждую дискуссию какому-то отдельно взятому вопросу, а не всем, которые накопились за год. Я бы не сбрасывал со счетов этот опыт даже тогда, когда жизнь нормализуется. Личные встречи, конечно, ничем не заменить. Пандемия научила нас лучше ценить возможность очных встреч друг с другом.
В Совете Федерации готовят план международных контактов на сентябрь в обычном режиме. В конце весенней сессии, в июле, мы хотим предложить нашим коллегам согласовать план совместных мероприятий. Если пойдет вторая волна и что-то изменится к худшему, нам придется этот план отменять. Но мы надеемся на лучшее и намерены восстановить международные контакты в полном объеме.
