Трансграничный контекст морского пространственного планирования в Европейском союзе


Отличительной чертой современного морепользования является массовое распространение в деятельности приморских государств морского пространственного планирования (МПП). В 2014 году почти 40 стран разрабатывали или реализовывали территориальные планы по разграничению морских акваторий в пределах национальных исключительных экономических зон* (*Исключительная экономическая зона - район, находящийся за пределами территориального моря и прилегающий к нему, который подпадает под особый правовой режим. Его ширина не должна превышать 200 морских миль, отсчитываемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря [4: С. 54].) (ИЭЗ) и определению их отраслевого предназначения. Государства, использующие такую практику в своей морской деятельности, располагаются в различных частях мира. В их число входят Австралия, Израиль, Канада, Новая Зеландия, Норвегия, Китай, США, страны - члены ЕС, ряд других стран в Африке, Азии, Океании, Северной и Центральной Америке [8: С. 14-18].

По прогнозам, к 2024 году количество морских пространственных планов в мире может дойти до сотни [8: С. 7]. Таким образом, их число по сравнению с 2014 годом увеличится в два с половиной раза. Если прогнозы сбудутся, к указанному сроку к процессам размежевания морских пространств могут присоединиться новые страны, имеющие выход к водам Мирового океана. При условии сохранения прогнозируемых тенденций расширится площадь охваченных морских акваторий, что увеличит к 2025 году суммарную площадь ИЭЗ, подпадающих под планирование, до 25-30%.

Масштабное планирование морских акваторий в определенной мере влияет на развитие мировой морской деятельности. Применение территориальных планов и фиксированных правил в отношении зонирования отдельных акваторий несут выгоду прибрежным государствам и дают им возможность регулировать использование морских акваторий в своих ИЭЗ, в частности, для достижения экономических, экологических, а в ряде случаев, - политических целей. Так, в Израиле предпосылкой запуска процесса МПП для своего территориального моря и ИЭЗ эксперты называют необходимость обеспечения энергетической безопасности. Это связано с обнаружением месторождений газа на шельфе Левантийского моря (относится к Средиземному) при наличии у страны соглашения о делимитации морских пространств в Средиземном море только с Кипром [8: С. 77].

Регулирование деятельности в морских акваториях будет лимитировать использование морских пространств ИЭЗ другими странами. Например, к ИЭЗ применимы три из шести свобод открытого моря (ст. 87 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.), не имеющие отношения к разработке ресурсов, - свобода судоходства, полетов, прокладки кабелей и трубопроводов [1: С. 60]. Выделение прибрежными государствами территориально ограниченных морских коридоров для судоходства в этих морских районах приведет к ограничению свободы судоходства других государств.

Аспекты развития морского пространственного планирования

Зарубежные исследователи рассматривают МПП как процесс, «ориентированный на будущее», который позволит минимизировать конфликты при использовании морских пространств и снизить давление на морскую среду [10: С. 12]. Его основополагающим принципом является экосистемный подход (the ecosystem-based approach) к морской деятельности. Концепция такого подхода ассоциируется с управлением на основе «наилучшего понимания экологических взаимодействий и процессов, необходимых для поддержания структуры и функций экосистемы», и нацелена на содействие устойчивому освоению Мирового океана и его ресурсов [5: С. 60].

Существует несколько определений МПП, одно из которых предложила Межправительственная океанографическая комиссия ЮНЕСКО Организации Объединенных Наций (МОК ЮНЕСКО). Комиссия рассматривает МПП как общественный процесс анализа и пространственного и временного распределения антропогенной деятельности в морских районах для достижения экологических, экономических и социальных целей, которые были сформулированы в рамках политического процесса [21]. Планирование морских пространств является одним из элементов «процесса управления морской территорией» и включает другие элементы, например решение правовых вопросов, исследования, мониторинг, финансирование и т. п. [17].

В связи с широким использованием МПП выступает в качестве практического инструмента «определения путей наиболее эффективного использования и распределения морского пространства, а также установления механизма взаимодействия между пользователями этого пространства с целью достижения баланса между промышленным, социально-экономическим развитием и сохранением природы в рамках данной акватории путем открытого обсуждения с привлечением всех заинтересованных сторон» [8: С. 10].

Начальным этапом планирования пространств Мирового океана считают конец 1970-х годов, когда Австралия начала разграничение акваторий морского национального парка «Большой Барьерный риф». В настоящее время зонирование пространств Мирового океана является элементом МПП, а меры по определению морских зон для выполнения МПП обычно включают соответствующие карты и правила для морских районов [20: С. 13].

Развитие МПП в дальнейшем получило поддержку США. Об этом говорит тот факт, что в период с 2005 по 2007 год разработкой руководящих принципов этого направления деятельности занималась рабочая группа по районированию океана Национального центра экологического анализа и синтеза Калифорнийского университета (г. Санта-Барбара, США) [12: С. 7].

Продвижение МПП на международном уровне является важной частью деятельности МОК ЮНЕСКО. Организация поддерживает процесс за возможность «рационально организовать и использовать морское пространство, сбалансировать необходимость в развитии с охраной морских экосистем, а также более открыто и планомерно достигать социальных и экономических целей» [7]. В 2011 году комиссия включила инициативу по МПП в собственную комплексную стратегию управления прибрежными районами.

МОК ЮНЕСКО собирает, обобщает и анализирует документы по международной практике МПП, опираясь при этом с 2011 года на финансовую поддержку американского Фонда Мура (США, создан в 2000 г.). За период с 2006 года по настоящее время организация подготовила ряд исследований, докладов и обучающих материалов по данной тематике. В их число вошли презентационный сборник по МПП (2007 г.), первое в своем роде международное руководство по внедрению механизмов планирования морских акваторий (2009 г.), и руководство по мониторингу и оценке эффективности уже выполненных морских пространственных планов (2014 г.).

Кроме того, МОК ЮНЕСКО организует и проводит тематические мероприятия международного формата. Первый международный семинар по МПП был организован ею совместно с программой «Человек и биосфера» отдела ЮНЕСКО по экологическим наукам и наукам о Земле в ноябре 2006 года в Париже. Также организация осуществляет информационную поддержку развития МПП в мире, в частности, обеспечивает работу профильного интернет-ресурса (http://msp.ioc-unesco.org/).

В развитии процессов МПП участвуют другие международные организации, например Совет по вопросам Мирового океана (The World Ocean Council). Совет создан в 2008 году как некоммерческая организация и занимается вопросами устойчивого развития Мирового океана. Организация зарегистрирована в США и Великобритании.

В число других национальных и международных структур, а также интеграционных объединений, активно выступающих за внедрение и распространение МПП, входит и Европейский союз.

Директива ЕС «О создании основы для планирования морских пространств»

Основные требования к МПП в странах Евросоюза устанавливает Директива 2014/89 «О создании основы для планирования морских пространств». Указанный документ был одобрен Европейским парламентом и Советом ЕС 23 июля 2014 года, официально вступил в силу 18 сентября 2014 года. Одним из документов, послуживших основой для ее разработки, стала «Дорожная карта» (2008 г.), в которой были представлены десять актуальных принципов планирования морских пространств в Европейском союзе.

Директива определяет МПП как межсекторальный инструмент реализации комплексной морской политики Европейского союза (2007 г.) и предусматривает обязательства по организации процессов планирования морских акваторий для государств - членов ЕС. Действие документа распространяется на те страны ЕС, которые имеют выход к морским (и океанским) акваториям (ст. 15, п. 4). Границы охватываемых «морских вод» (marine waters), включая дно и недра (seabed and subsoil), определяются в статье 3 [11]. Каждая страна ЕС может самостоятельно планировать морскую деятельность и развивать существующую национальную политику, правила или механизмы, но они должны соответствовать требованиям Директивы. Основными результатами выполнения ее требований должны стать разработанные и введенные в действие соответствующие законы, правила и административные положения государств - членов ЕС (срок исполнения - до 18 сентября 2016 г.). Кроме того, предполагалось создание национальных органов управления (до 18 сентября 2016 г.), а также подготовка морских пространственных планов (до 31 марта 2021 г.).

Директива 2014/89/ЕС устанавливает такую организацию мероприятий МПП, которая позволяет осуществлять управление и контроль действий государств - членов ЕС, связанных с использованием ими прилегающих акваторий [2: С. 2]. Несоблюдение требований документа влечет за собой применение санкций. Так, 7 декабря 2017 года в список нарушителей законодательства Европейского союза были включены три страны, не выполнившие положения Директивы, - Болгария, Греция и Финляндия. Нарушения в Финляндии были частичными и касались только Аландских островов. Эти страны не уведомили Европейскую комиссию о мерах по перемещению норм ЕС по МПП, изложенных в Директиве, в национальные законодательства. В результате к ним были применены штрафные меры, которые должны были действовать до устранения нарушений [2: С. 2].

Усилия Европейского союза в продвижении МПП показывают его заинтересованность в использовании и развитии данного механизма. В совокупности с установлением Директивой крайнего срока по выполнению ее отдельных требований в 2021 году (морские пространственные планы - см. выше) это предполагает дальнейшее развитие законодательства ЕС в данной области и разработку следующих документов после 2021 года.

Военно-морская деятельность и морское планирование

Основной заявленной целью планирования морских пространств является регулирование хозяйственной деятельности на море, а также охрана природы [8: С. 7]. Между тем Директива по МПП ЕС затрагивает и военную составляющую, хотя в статье 2 (п. 2) отмечается, что документ не применяется к деятельности, единственной целью которой является оборона или национальная безопасность.

Согласно Директиве (ст. 8) планы для морских акваторий государств - членов ЕС должны определять территориальное и «временное» распределение областей аквакультуры, районов промысла, установки и инфраструктуры для разведки, разработки и добычи нефти, газа и других энергетических ресурсов, полезных ископаемых и агрегатов, районов производства энергии из возобновляемых источников, а также морские транспортные маршруты и транспортные потоки (traffic flows). Кроме того, должно быть определено местоположение природоохранных объектов и охраняемых территорий, зон извлечения сырья, районов научных исследований, прохождения подводных кабелей и трубопроводов, мест для туризма и расположение объектов подводного культурного наследия. Помимо перечисленного, в список вошли военные полигоны (military training areas) [11].

Из этого следует, что морские пространственные планы будут регламентировать в дальнейшем и военно-морскую деятельность в той части, которая касается разграничения морских акваторий и их использования в интересах вооруженных сил стран - членов ЕС.

Развитие трансграничной составляющей МПП

Одним из направлений развития процессов МПП в ЕС является содействие трансграничному сотрудничеству для обеспечения согласованности территориальных планов и разработки общих стандартов. Директива по МПП ЕС 2014 года в числе прочего нацелена на внедрение трансграничного подхода к процессам планирования в определенных морских регионах - акваториях Северного, Балтийского, Средиземного и Черного морей. Перечень регионов дается в Рамочной директиве по морской стратегии Европейского союза (2008 г.). Этот документ определяет экологические требования к морской среде и служит экологической основой комплексной морской политики ЕС и Директивы 2014 года. При этом в Рамочной директиве по морской стратегии также предусматривается развитие сотрудничества государств - членов ЕС в общих морских регионах (или субрегионах), в том числе со странами, не входящими в Европейский союз.

В 2009 году Европейская комиссия заявила о намерении содействовать региональному сотрудничеству в части разработки межсекторальных инструментов для комплексной морской политики ЕС. Это касалось развития процессов МПП и комплексных зон управления прибрежными районами со странами, не являющимися членами ЕС, но разделяющими с ним одни и те же морские бассейны. Кроме того, Европейский союз предполагал расширять сотрудничество в перечисленных выше областях с основными для ЕС партнерами - Канадой, Норвегией, Японией, США, Бразилией, Индией, Россией, Китаем [9].

Важным этапом в развитии трансграничного сотрудничества в области МПП стала Вторая международная конференция по МПП (15-17 марта 2017 г.), которая была организована совместно Генеральным директоратом Европейской комиссии по морским делам и рыболовству и МОК ЮНЕСКО с целью анализа текущего состояния МПП. Результатом конференции стала совместная «Дорожная карта» по ускорению развития процессов планирования морских пространств в мире. Одним из направлений выполнения этой «Дорожной карты» названо трансграничное МПП (Transboundary Marine/Maritime Spatial Planning). В перечень действий в данной области вошли мероприятия по совместной разработке МОК ЮНЕСКО и Генеральным директоратом Европейской комиссии по морским делам и рыболовству, с участием их государств-членов и других учреждений ООН, руководства по содействию реализации трансграничного МПП. Кроме того, предусмотрен запуск пилотных проектов (2018 г.) и проведение международной конференции (2021 г.) [16].

В ноябре 2018 года Европейская комиссия и МОК ЮНЕСКО приступили к выполнению новой совместной инициативы MSPglobal по продвижению практики трансграничного МПП на мировой уровень. Программа рассчитана на три года. В ее рамках планируется разработка руководства по международному трансграничному морскому планированию и реализация двух экспериментальных проектов в Западном Средиземноморье и юго-восточной части Тихого океана [18].

Продвижение МПП на глобальный уровень

Очевидно, что общий вектор развития МПП направлен на переход от трансграничного сотрудничества в определенных морских бассейнах (морских регионах) к многостороннему международному сотрудничеству в рамках всего Мирового океана. Таким образом, процессы МПП постепенно выходят на международный (глобальный) уровень, в частности, для достижения целей глобального управления Мировым океаном [3: С. 207].

Для Европейского союза МПП является одним из инструментов, которые ЕС планирует задействовать для развития международного управления Мировым океаном (International ocean governance) и повышения роли ЕС в качестве глобального субъекта мировой политики (strong global actor). ЕС отводит себе ведущую роль в создании системы управления океанами (system of ocean governance/ocean governance framework) во всем мире, видит себя как ее глобального участника, а также как «сторонника устойчивого развития» и «пользователя океанских ресурсов» [14].

Европейский союз считает, что опыт ЕС в разработке устойчивого подхода к управлению океанами может служить основой для развития международного управления океанами [15: С. 4]. В частности, речь идет о Директиве ЕС по МПП 2014 года.

В осуществлении данных замыслов Европейский союз действует в рамках реализации 14-й цели (общепринятая аббревиатура - ЦУР 14) Повестки дня в области устойчивого развития (2015 г.). Напомним, что 25 сентября 2015 года Генеральная Ассамблея ООН приняла итоговую резолюцию саммита ООН «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», которая вступила в силу 1 января 2016 года. Документ представляет собой план действий на 15 лет - с 2015 по 2030 год, в котором определяются 17 целей устойчивого развития. Их достижение должно содействовать процветанию человека «при одновременном обеспечении защиты планеты» [6]. Проблематика Мирового океана выделяется в качестве отдельного целевого направления, важного для жизнедеятельности людей, и формулируется как «Цель №14: Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития» [19].

10 ноября 2016 года в совместном сообщении Европейского парламента, Совета ЕС, Европейского экономического и социального комитета и Комитета регионов «Международное управление океанами: повестка дня для будущего наших океанов» представлена программа действий, с помощью которых ЕС намеревается усилить свои позиции на глобальном и региональном уровнях в части создания механизмов управления Мировым океаном. В сообщении излагаются 14 направлений деятельности Европейского союза по формированию и обеспечению устойчивого международного управления Мировым океаном в трех приоритетных для ЕС областях. Они включают совершенствование международных рамок управления; снижение антропогенного давления на океаны и создание условий для устойчивой синей экономики; а также укрепление международных океанических исследований и данных [13].

Для снижения нагрузки на морскую среду и развития синей экономики ЕС предусматривает выполнение действий по стимулированию МПП на глобальном уровне. Так, на 2017 год Европейская комиссия запланировала начало работ по подготовке международных руководящих принципов (international guidelines) продвижения МПП.

Данные действия направлены на развитие глобального управления ресурсами и пространствами Мирового океана.

Выводы

Морское пространственное планирование находит все большее применение в области развития морской деятельности приморских стран. Активизация работы в этом направлении в определенной мере выгодна прибрежным государствам, так как позволяет им регулировать использование морских пространств в своих ИЭЗ для достижения экономических, экологических и политических целей.

Его развитие поддерживается многими прибрежными странами, в первую очередь США, о чем свидетельствует активное участие страны в процессах его разработки и дальнейшего распространения в мире. Процессам морского пространственного планирования содействуют международные организации, в частности Межправительственная океанографическая комиссия ЮНЕСКО ООН и Совет по вопросам Мирового океана. Европейский союз, выступая за расширение указанных процессов в ЕС и в мире, опирается на их поддержку и сотрудничает с ними в данной области.

Нормативные правовые документы, разработанные ЕС, позволяют регулировать продвижение морского пространственного планирования среди прибрежных стран Евросоюза, а также поощрять развитие международного сотрудничества в данной сфере в рамках отдельно взятых морских акваторий.

Основным документом, устанавливающим требования интеграционного объединения к входящим в его состав государствам в данной области, является Директива 2014 года «О создании основы для планирования морских пространств». С помощью внедрения механизмов планирования в морскую деятельность ЕС намечает регулировать экономические, социальные и экологические вопросы морепользования, а также отдельные аспекты военной деятельности. Заинтересованность в использовании и развитии морского пространственного планирования в совокупности с установлением Директивой крайнего срока по выполнению ее отдельных требований в 2021 году предполагает дальнейшее развитие законодательства ЕС в данной области и разработку следующих документов после 2021 года.

Акцентирование ЕС на трансграничном сотрудничестве в области морского пространственного планирования является ступенькой к следующему этапу развития данной сферы деятельности и переходу на международный (глобальный) уровень управления пространствами Мирового океана. При этом Европейский союз ориентируется на международные документы, например на резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года» 2015 года.

В одобренном ЕС в 2016 году сообщении о международном управлении океанами 2016 года и принятой в 2017 году «Дорожной карте» по ускорению развития процессов планирования морских пространств в мире обозначены конкретные сферы деятельности, интересующие Европейский союз, перечислены задачи для достижения поставленных целей, а также сроки их исполнения. Исходя из этих документов можно сделать вывод, что для Евросоюза морское пространственное планирование является одним из инструментов, которые ЕС предполагает задействовать для развития трансграничного сотрудничества и усиления своих позиций на региональном и глобальном уровнях в части формирования механизмов международного управления Мировым океаном.

 

Список источников

1. Гудев П.А. Конвенция ООН по морскому праву: проблемы трансформации режима. М.: ИМЭМО РАН, 2014. С. 55.

2. Колесникова М.Л. Морское пространственное планирование в ЕС / Институт Европы РАН. 2018. 28 февраля. Аналитическая записка №13 (№109) // URL: http://instituteofeurope.ru/images/uploads/analitika/2018/an109.pdf (дата обращения: 01.01.2019).

3. Колесникова М.Л. Перспективы совершенствования морского пространственного планирования в ЕС / Институт Европы РАН. Научно-аналитический вестник Института Европы РАН. №1. март 2018 // URL: http://vestnikieran.instituteofeurope.ru/novosti/vyshel-v-svet-pervyj-nomer-nauchno-analiticheskogo-vestnika-ie-ran (дата обращения: 11.02.2018).

4. Конвенция ООН по международному морскому праву. 1982 г. Статья 55. С. 54. / Официальный сайт ООН // URL: http://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_r.pdf (дата обращения: 02.02.2019).

5. Мировой океан и морское право / Официальный сайт ООН. 2006. 9 марта // URL: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/61/63&referer=http://www.u%20n.org/en/ga/62/plenary/oceansseas/bkg.shtml&Lang=R (дата обращения: 15.12.2018).

6. Повестка дня в области устойчивого развития / Официальный сайт ООН. 2019 // URL: https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/about/development-agenda/ (дата обращения: 11.02.2018).

7. Сохранение океана / Официальный сайт ЮНЕСКО ООН. 2019 // URL: https://ru.unesco.org/themes/sohranenie-okeana (дата обращения: 01.02.2019).

8. Эйлер Чарльз Н. Обзор мирового опыта в области морского пространственного планирования / Academia. 2014 // URL: https://www.academia.edu/ (дата обращения: 31.12.2018).

9. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Developing the international dimension of the Integrated Maritime Policy of the European Union. COM /2009/ 0536 final / European commission. 2009 // URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52009DC0536 (дата обращения: 01.02.2018).

10. Daud Hassan, Tuomas Kuokkanen, Niko Soininen (eds.) Transboundary Marine Spatial Planning and International Law. 2017. 12 Oct. // URL: https://www.crcpress.com/Transboundary-Marine-Spatial-Planning-and-International-Law/Hassan-Kuokkanen-Soininen/p/book/9781138574885 (дата обращения: 17.12.2018).

11. Directive 2014/89/EU of the European Parliament and of the Council of 23 July 2014 establishing a framework for maritime spatial planning / European Parliament. 23.07.2014 // URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex:32014L0089 (дата обращения: 05.01.2019).

12. Ehler, Charles, and Fanny Douvere. Marine Spatial Planning: a step-by-step approach toward ecosystem-based management. Intergovernmental Oceanographic Commission and Man and the Biosphere Programme. IOC Manual and Guides / UNESCO. 2009 // URL: https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000186559 (дата обращения: 01.02.2019).

13. International ocean governance: an agenda for the future of our oceans / European commission. 10.11.2016 // URL: https://ec.europa.eu/maritimeaffairs/policy/ocean-governance_en (дата обращения: 11.02.2018).

14. International ocean governance: EU's contribution for safe, secure, clean and sustainably managed oceans / European commission. 11.02.2019 // URL: https://ec.europa.eu/malta/news/il-governanza-internazzjonali-tal-o%C4%8Beani-il-kontribuzzjoni-tal-ue-g%C4%A7al-o%C4%8Beani-mmani%C4%A1%C4%A1jati-bmod_en (дата обращения: 11.02.2018).

15. Joint Communication to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. International ocean governance: an agenda for the future of our oceans (SWD (2016) 352 final) / European commission. 10.11.2016 // URL: https://ec.europa.eu/maritimeaffairs/sites/maritimeaffairs/files/join-2016-49_en.pdf (дата обращения: 11.02.2018).

16. Joint Roadmap to accelerate Marine/Maritime Spatial Planning worldwide by Intergovernmental Oceanographic Commission of UNESCO (IOC-UNESCO) / IOC-UNESCO. 2018. 26 January // URL: https://oceanconference.un.org/commitments/?id=15346 (дата обращения: 01.01.2018).

17. Marine-Spatial-Planning / The Intergovernmental Oceanographic Commission of UNESCO. 2019 // URL: http://msp.ioc-unesco.org/about/marine-spatial-planning/ (дата обращения: 11.02.2019).

18. Maritime Spatial Planning goes global: IOC-UNESCO and European Commission to develop new international guidelines / The Intergovernmental Oceanographic Commission of UNESCO. 13.11.2018 // URL: http://www.unesco.org/new/en/natural-sciences/ioc-oceans/single-view-oceans/news/maritime_spatial_planning_goes_global_ioc_unesco_and_europe/ (дата обращения: 10.02.2018).

19. Transforming our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development / Department of Economic and Social Affairs of the United Nations. 2015 // URL: https://sustainabledevelopment.un.org/post2015/transformingourworld (дата обращения: 11.02.2018).

20. Visions for a Sea Change. P. 13. / IOC-UNESCO. 2006 // URL: http://msp.ioc-unesco.org/wp-content/uploads/2016/02/Visions-for-a-Sea-Change.pdf (дата обращения: 01.02.2019).

21. Why Marine Spatial Planning Matters / The Intergovernmental Oceanographic Commission of UNESCO // URL: http://msp.ioc-unesco.org/ (дата обращения: 15.12.2018).

Отправить статью по почте