ENGLISHСтатья написана автором в личном качестве и не является выражением официальных взглядов ООН.
И в своих бесспорных сильных сторонах, и в своих недостатках Организация Объединенных Наций - это в значительной степени зеркало человечества («пенять» на которое - неблагодарное занятие). Но этим дело далеко не ограничивается. ООН прежде всего - инструмент по лучшему устройству жизни на Земле.
Чтобы претендовать на такую роль, у глобальной организации немало козырей. Легитимность и моральный авторитет, основанные на уникальном Уставе (хребте всего нынешнего международного права). Обширный интеллектуальный багаж. Очень широкая сфера интересов и компетенций. Наконец, способность браться за самые головоломные проблемы и говорить при этом на равных с мировыми державами.
Благодаря ООН в нашу жизнь вошел целый ряд идей, которые изменили и продолжают менять мир: права человека для всех; устойчивое развитие; искоренение нищеты в обозримом будущем; упор на человеческий потенциал; общество для всех (или инклюзивное общество). Все эти концепции продемонстрировали готовность ООН - коллективно - смотреть на вещи по-новому, думать наперед.
ЧТО ЭТО ТАКОЕ
ООН была замыслена как политический и военный союз вокруг держав - победительниц во Второй мировой войне с главной целью не допустить третьего глобального конфликта. Настоящего блока не получилось, ибо сразу разразилась холодная война. «Родимые пятна» между тем остались и в Уставе, и в структуре (полуспящий Военно-штабной комитет).
Взамен этого, методом проб и ошибок, миссия ООН сложилась вокруг того, что теперь принято называть «глобальным управлением», или «руководством мировыми делами» («global governance»). Такой угол зрения шире традиционного термина «международные отношения», которым привычно оперировали при рождении Организации.
А нужда в подобном взгляде становилась все более очевидной по мере углубления процесса глобализации и осознания общих перспектив и ограничителей прогресса человечества. Вместе с тем слово «управление» указывает на существование замысла выстраивать глобальные процессы в своего рода волюнтаристском ключе. Именно поэтому в ООН, пожалуй с 1950-х годов (деколонизация), исходят из того, что проектный элемент присутствует в любом целенаправленном коллективном действии. Каким бы образом ни принимались решения, релевантные для всего мира, кто-то должен задавать тон.
Организация Объединенных Наций дает возрастающее число примеров таких амбициозных программ. Сейчас завершается выполнение Целей развития нового тысячелетия (ЦРТ) - самого масштабного проекта, который когда-либо патронировала ООН. Главная Цель достигнута: число людей, живущих в абсолютной бедности, сократилось в два раза. На очереди новая «пятнадцатилетка» под знаком Целей устойчивого развития (ЦУР). Речь прежде всего пойдет о задаче (утопической, заметит скептик) ликвидировать нищету на Земле к 2030 году. Невзирая на сомнения, Генеральный секретарь Пан Ги Мун делает упор на амбициозности этого «домашнего задания» для всех стран.
Но в любом случае ООН - это не «всемирное правительство». Она не руководит в прямом смысле мировыми делами, пускай нужда в лидере становится все более очевидной по мере осознания лакун в мировом порядке. Организации, конечно, присуща мессианская ментальность. Она пытается быть «менеджером» процессов, проектировать будущее, сводя воедино устремления государств.
Режимы взаимодействия и противодействия сплетены в ООН в диалектическое целое, и она остается оптимальной площадкой для поиска компромиссов или, на худой конец, вариантов agree to disagree. Тем самым раскрывается ее потенциал «честного маклера» и работоспособный механизм принятия решений. Но, в отличие от первых лет, ООН перестала быть лишь площадкой для переговоров, дипломатическим форумом. Сегодня она прежде всего - оперативная организация. Поэтому подчас Объединенные Нации сравнивают с глобальным «пожарным» - увы, в нашем мире постоянно нужно тушить какую-то локальную вспышку.
Может, оптимальный взгляд на ООН - как на глобальный «кооператив». В самом деле, согласно общепринятому определению, кооператив - это автономная ассоциация лиц, объединившихся на добровольной основе в целях удовлетворения своих общих экономических, социальных и культурных потребностей и создавших находящееся в совместной собственности и демократически контролируемое предприятие. Добавим лишь термин «политические» к списку потребностей - и все.
Есть и добровольная основа, и находящееся в совместной собственности предприятие (через формирующиеся «в складчину» бюджеты), и демократический контроль со стороны государств-членов. Разве что физической «прибыли», в отличие от кооператива, ООН не извлекает, хотя поддержание мира и социально-экономический прогресс вполне можно считать таковой - в интересах всего человечества.
ИДЕЙНЫЙ БАГАЖ
Есть ли у ООН идеология? Да, конечно. Она возникает из десятков конвенций, деклараций, соглашений, выступлений, заявлений. Для этой «прогрессистской» и преимущественно либеральной суммы взглядов характерна, во-первых, убежденность в том, что мир надо устроить более справедливо, а равенство нужно постоянно поощрять. При этом безопасности не достичь лишь политическими и военными мерами; она всегда химерична, если не ставить во главу угла вопросы развития, преодоления отсталости. Отсюда же - внимание к социальной стороне, социальной цене экономических процессов.
«Коллективистская» идеология ООН основана на перераспределении ресурсов от богатых к бедным (и государств, и индивидуумов), на преодолении худших форм неравенства. Отсюда - отрицание «разнузданного» капитализма (но, разумеется, не рынка). По существу, стержень философии ООН - подталкивая богатых к социальной ответственности, бороться за то, чтобы не было бедных. Тем самым вымывается любой радикализм. «Делиться», чтобы росло благосостояние большинства, - такова суть довлеющих в Организации подходов.
Скажем, ЮНКТАД (превратившаяся в один из ооновских «мозговых центров») последовательно выступает против того, чтобы интересы капитализации доминировали над интересами реальной экономики - по существу, наперекор идеям неолиберализма о максимизации прибылей. В сходном ключе конференция ООН по вопросам глобального экономического кризиса в 2009 году выступила с рецептами, которые шли дальше того, что предлагал тогда международный «мейнстрим». В частности, был сделан однозначный акцент на важности более сильного регулирования финансовых рынков, на поддержке развивающихся стран со стороны МВФ грантами, а не займами.
Неудивительно, что концепцию «развития человека» (Human Development) выдвинула Программа развития ООН. В ее основе - Индекс развития человеческого потенциала, новаторское понятие, призванное дать более объективный «аршин», нежели ВВП на душу населения. Вообще ООН хочет измерять прогресс не ростом богатства, а улучшением качества жизни большинства. Эти «ценностные элементы бытия» (формула нобелевского лауреата Амартия Сен) включают и нематериальные блага: свободное время, «роскошь» общения, совместные устремления.
Новый набор ориентиров на будущее, Цели устойчивого развития, призван преодолеть серьезный пробел прежних стратегий и на деле интегрировать экономические, социальные и природоохранные аспекты прогресса. Предстоит попытаться подтолкнуть правительства, бизнес и «человека с улицы» к изменению моделей, привычек производства и потребления, несбалансированность которых угрожает подорвать окружающую среду. Замах куда как серьезен, ибо ограничить консьюмеризм в мире, где мы живем, - мысль пока совершенно футуристическая.
Сегодняшняя ооновская «копилка» идей основана на стремлении сделать концепцию устойчивого развития более плотной и менее схематичной. По существу, налицо попытка создать «новую политэкономию» (одна из идей доклада «Жизнеспособная планета жизнеспособных людей», выпущенного группой экспертов в 2012 г. к форуму «Рио+20»). Сверхзадача: преодолеть фрагментарность подходов и выработать единый понятийный аппарат политических лидеров, экономистов, защитников природы и социальных активистов. Удобно называть новое прогрессивное состояние умов и дел «зеленой» экономикой. Но мы еще явно не достигли этой стадии.
А КОНКРЕТНЕЕ?
Спускаясь с высоких обобщений на грешную Землю, приведем некоторые цифры.
Каждый день организации системы ООН обеспечивают продовольствием более 90 млн. людей в мире. Порядка 170 тыс. «голубых касок», полицейских и гражданских лиц служат в ооновских миротворческих операциях. Система ООН обеспечивает прививку от болезней около 60% детей на планете. Глобальный фонд по борьбе со СПИД, туберкулезом и малярией собрал и распределил более 23 млрд. долларов на тысячу программ в 151 стране.
Для несчастных людей, оказавшихся в зоне боев и разрушений, голубой флаг подчас видится последним шансом на спасение. Так, летом 2014 года более 170 тыс. жителей сектора Газа (10% населения) искали убежище в зданиях агентства БАПОР во время израильско-палестинского конфликта. (Добавим, что эта организация оказывает продовольственную помощь 860 тыс. палестинцев в Газе из общего населения в 1,8 млн. человек.) В отдельные моменты в ходе нынешнего внутреннего конфликта в Южном Судане на базах ооновской миссии искали спасение более 200 тыс. гражданских лиц.
Система ООН работает со скромными, по «гамбургскому счету», бюджетами. Буквально в каждом агентстве действует режим строгой экономии. Сама ООН сейчас оперирует 2,7 млрд. долларов в год (хотя надо учесть и миротворческий бюджет, 7,9 млрд. долл.). С этими сравнительно небольшими деньгами ООН лечит, учит, просвещает людей по всему миру, внедряет передовые решения социальных и экологических проблем, защищает права человека и человеческое достоинство, заботится о беженцах, продвигает равенство полов.
«Семья» ООН развивает, в том числе применительно к космосу, международное право; противостоит распространению ядерного оружия; разрабатывает инструменты для контроля за незаконными потоками капитала, наркоторговлей и торговлей «живым товаром»; борется с эпидемиями, повышает стандарты здравоохранения, образования и гигиены на планете; координирует борьбу с терроризмом; поощряет достойную занятость; укрепляет надежность морских и воздушных путешествий и безопасность на дорогах; занимается интеллектуальной собственностью; защищает свободу самовыражения и свободу прессы; охраняет всемирное наследие; придает больше прав людям с инвалидностью и коренным народам. От этого списка уже рябит в глазах, но его можно продолжать и продолжать.
Впрочем, не стоит впадать в благостное настроение. Далеко не во всем ООН успешна, как и человеческая цивилизация вообще.
НЕ ИДЕАЛЬНА, КАК ВСЕ ОСТАЛЬНОЕ
Что касается минусов в замысле и работе ООН, то и они, увы, реальны. Только не надо Организацию делать «крайней», вешая на нее чужие грехи. Ей и своих проблем хватает.
Критики любят указывать на явный недостаток ресурсов для выполнения многочисленных масштабных мандатов, на бюрократические рефлексы, на раздробленность системы ООН, наконец, на положение, при котором одни державы в Организации «более равны», чем другие.
Скептики добавят еще немало упреков. В частности, регулярно вспыхивают острые дискуссии насчет критериев, которыми руководствуются агентства системы ООН, оказывая гуманитарную помощь: одним кризисам достается больше внимания и денег, в то время как другие драмы оказываются «безмолвными» и получают малую долю чрезвычайного содействия.
«Квадратурой круга» для ООН является требование оставаться в принципе нейтральной при попытках тушить межгосударственные конфликты и гражданские войны - пускай приходится иметь дело с самыми отъявленными деспотами или головорезами - «борцами за свободу». Правда, в последнее время стало больше исключений, когда речь идет об организациях, суть действий которых - самый настоящий терроризм (ИГИЛ, «Боко харам» и т. п.)
Испытывающий мало пиетета перед ООН человек припомнит еще томительно длинные, подчас многолетние переговоры, зачастую приводящие к наименьшему общему знаменателю. Слишком часто, скажет он, за многосторонним столом переговоров идет неспешный торг между приоритетами групп государств, и получается, что из-за деревьев не видно леса. Так, скажем, пока складывается дело на длительных переговорах по изменению климата.
Разумеется, многие слабости Организации проистекают из того, что это, как уже было отмечено, отнюдь не мировая «администрация». У ООН нет власти собирать налоги, создавать свою армию или «планетарные министерства» (по оказанию гуманитарной помощи, миграции и т. д.) либо принимать обязательные для исполнения глобальные «указы». Разрабатываемые же под эгидой ООН правила (конвенции, договоры и т. д.) - межгосударственные по сути - пишутся самостоятельными странами и относятся прежде всего к ним. В общем-то, любое государство вольно присоединяться или не присоединяться к ним.
При этом государства не любят делиться главным - собственным суверенитетом. Источник власти и правомерности для них остается на национальном уровне - наднациональная легитимность пока является исключением. Это неизбежно ограничивает реальные возможности и полномочия ООН.
В целом в сегодняшней обстановке неопределенности в мировых делах доверие к международным институтам находится не на подъеме. Принцип многосторонности переживает, пожалуй, не лучшие времена. Но - вспомним слова Уинстона Черчилля о демократии «как худшей форме правления». Ее вполне можно приспособить для ООН «как худшей форме международной организации, за исключением всех остальных, использовавшихся до сих пор».
ПОЛИТИЧЕСКИЙ НЕРВ
По существу, вся история ООН есть череда сознательных попыток разрешить ключевую дилемму мировой политики: что первично - сила права или право силы? Задача, как сказал когда-то седьмой Генсекретарь ООН Кофи Аннан, состоит в том, чтобы «обуздать силу легитимностью».
Между тем события начала XXI века оказались во многом травмирующими для ООН. Начиная с конфликта вокруг Косова, далее через войну в Ираке, вмешательство в Ливии, поляризацию позиций по Сирии, наконец, смуту в Украине и вовлеченность в эти кризисы США, Евросоюза, России и прочих больших и средних держав - все эти эпизоды по-своему нанесли серьезный ущерб принципам международного права в том виде, в котором они изложены в договорах и конвенциях. Сильно они сказались и на авторитете ООН.
Самые существенные расхождения касаются именно использования силы в мировых делах. Правовая основа для этого ясно изложена в Уставе ООН - для одних, двусмысленна и противоречива - для других.
Острые, сеющие распри конфликты последних полутора десятка лет не раз сталкивали в ООН позиции государств. Для кого-то главным вопросом было: законно ли использование силы в конкретной ситуации (или еще легитимно ли оно, но это дополнительно затуманивает дело)? Для кого-то вопрос звучал иначе: целесообразно ли оно? Иными словами, спор шел и идет о том, насколько право может отрываться от геополитики.
В идеале Совету Безопасности следовало бы принять рамочную резолюцию, излагающую принципы, которыми он будет руководствоваться, давая разрешение применить силу. Но, во-первых, такую резолюцию в нынешних условиях вряд ли согласовать. Во-вторых, даже допустив, что она появится в один прекрасный день, нельзя исключить, что одно или несколько государств могут прибегнуть к военным действиям под предлогом особых обстоятельств, форсмажора.
В этом разрезе перед ООН стоят несколько крупных и труднопреодолимых барьеров.
Во-первых, добиться способности быстро и гибко реагировать на зреющие или вспыхивающие кризисы. В частности, несмотря на понятные ограничители, политическую роль СБ как главного органа международной безопасности, the last resort, нужно укреплять. Сейчас же мировым державам проще обвинять его в неэффективности, нежели преодолевать собственные расхождения.
Во-вторых, повысить эффективность переговорных и дипломатических инструментов для поиска выхода из ожесточенных и кровопролитных конфликтов. Слишком часто в последнее время получалось, что международный посредник, вооруженный хорошими вроде бы идеями и предложениями, был бессилен добиться сдвига в условиях, когда нет хотя бы некоторой близости между региональными и глобальными игроками.
В-третьих, вырваться из замкнутого круга в деле реформы Совета Безопасности. Данный, наиболее выпуклый и политически значимый аспект реформирования Всемирной организации столь подробно описан, что здесь мы обойдем его стороной.
Пока же Совет действует скорее как страховочная сетка, нежели как последняя инстанция принятия решений в критически важных вопросах войны и мира. Слишком часто СБ вовлекается в выработку нестойких компромиссов, которые оставляют ООН на зыбкой почве приблизительных мандатов. Примеры Косова и Ирака, да и не только они, показали, насколько вредной может быть двусмысленность.
ЧТО ВПЕРЕДИ?
Созданные после Второй мировой войны международные организации поскрипывают, но остаются каркасом глобального управления. ООН по-прежнему претендует на особый статус - primus inter pares.
За семь десятков лет она продемонстрировала удивительную способность к адаптации. Конечно, немногие в истории ООН реформы были достаточно завершенными, чтобы оказать решающее влияние на ее работу. Процесс переговоров часто сбивал масштабные предложения до экономных сделок. Но можно ли прогнозировать «новый старт»?
Ведь конкуренция на мировой сцене возрастает. Создаются все новые региональные организации плюс неформальные объединение и «клубы по интересам». В пользу последних говорит куда большая гибкость и характер ad hoc. У них нет уставных документов, обременительных процедур, педантичных секретариатских структур.
Показательна постоянная эволюция «семерки» и «двадцатки» в сравнении с ООН, нелегкой на подъем на их фоне. Оба «замкнутых клуба» обходятся без строгого механизма принятия решений и писаных правил, не связывая себе свободу рук.
Конечно, согласие считать процесс «G-20» «главным форумом международного экономического сотрудничества» (формулировка саммита в Питтсбурге в 2009 г.) есть признание крупного сдвига в мировых делах. Более того, уже ощутим крен в сторону того, чтобы «двадцатка» выходила за пределы привычной повестки дня, занимаясь проблемами миропорядка, включая окружающую среду и даже безопасность.
А отсюда можно говорить о вызове, который «Группа 20» бросает ООН. Новый modus vivendi - уже не отвлеченная тема в Нью-Йорке. На обтекаемом языке Генассамблеи это звучит как «важность гибкого и регулярного взаимодействия» между ООН и группами, принимающими «стратегические решения, имеющие глобальные последствия, включая «Группу 20».
Под этим подразумевается следующее: «двадцатка» должна подкреплять, а не подрывать ООН. Процессу «двадцатки» пора стать более прозрачным и «включающим». Консультации на предмет повестки дня должны иметь место при подготовке к саммитам «Группы 20», а брифинг для «рядовых» членов ООН о принятых решениях и новых обстоятельствах - после него.
Однако только потому, что ветер не очень-то дует сегодня в паруса многосторонности, ошибочно было бы думать, что лучшие дни международных организаций прошли. Может, главная проблема - договориться о том, как немного, почти символически, но все же ограничивать суверенитет государств, когда речь идет о критических вызовах в области стабильности, войны и мира. Суверенитет никуда не денется, но научиться бы «состыковывать» государственную безопасность с безопасностью человека, императивами элементарного выживания населения в разрушительных и опустошающих конфликтах (Конго, Сирия, Южный Судан, Йемен - список можно продолжать).
Во многих случаях, рассуждая о Всемирной организации, мы на самом деле ведем разговор о «семье» ООН - десятках фондов, программ, учреждений, исследовательских центров и т. д. Критики видят систему рыхлой, неважно сцентрированной структурой, которой не хватает синергии на глобальном уровне и единства действий на уровне конкретной страны.
Уже больше 20 лет назад эту сторону дела точно подметили известные летописцы ООН Брайан Уркхарт и Эрскин Чилдерс: «Оркестр почти игнорирует дирижера». В этом смысле, правда, происходят медленные подвижки в сторону лучшей координации (скажем, программа «Одна ООН»). Но логичная вроде бы идея выстроить интегрированную глобальную организацию не собирает пока сколь-нибудь мощной поддержки.
В любом случае надо быть реалистами: радикальной перестройки ООН в ближайшем будущем ждать не стоит. Да, высказывается немало крупномасштабных идей: выработать новую концепцию коллективной безопасности, изменить механизм принятия решений в Совете Безопасности и Генассамблее, наконец, поднять реальную роль ООН в мировой экономике и финансах до аналогичной бреттон-вудским институтам.
Но достичь согласия по таким амбициозным переменам в сегодняшнем мире, где полно неясностей, вряд ли возможно. Получится ли это завтра?
Наверно, надо идти путем «малых дел». Так, дабы сбалансировать систему отношений и действий внутри ООН, возможно, разумно было бы ввести «механизм взаимной оценки» (peer review mechanism) государствами действий друг друга, типа того, что уже существует в Совете по правам человека.
Кроме того, полезно было бы увеличить независимость сотрудников ООН, международной гражданской службы, ради того, чтобы их рецепты решения международных проблем были более квалифицированными и объективными. Другое дело, что тогда иначе встали бы вопросы подготовки таких сотрудников, их отбора, взаимоотношения с собственными госслужбами и т. п. Когда-нибудь, вероятно, ООН и ее персонал станут настоящим глобальным «легионом». Но до этого еще надо дожить.
q
Мы имеем дело с живой, эволюционирующей системой. ООН, подобно другим крупным международным организациям, - это арена, где сотрудничают и одновременно соперничают разные, назовем их, актеры. И хотя у них во многих случаях несовпадающие приоритеты, главный интерес, по логике объединяющий и сквозной, состоит в том, чтобы избегать тупиковых ситуаций и сбоев - фатальных для ООН, если их число будет нарастать.
Организация Объединенных Наций как «глобальный кооператив» олицетворяет собой взаимозависимое и единое целое - человечество. Не обремененная национальными интересами, она способна ставить интересы наднациональные, прежде всего выживание и развитие цивилизации, во главу угла. В любом случае ООН в конце концов будет такой, какой захотят и сумеют ее сделать правительства и граждане самых разных стран.
И - будем реалистами. Не мне одному приходило в голову, что ООН, используя известную фразу философа Николая Бердяева, существует не для того, чтобы на Земле был рай, а для того, чтобы на Земле не было ада.
