Франция и хельсинкский Заключительный акт

Статья подготовлена при финансовой поддержке гранта Российского научного фонда (проект №14-18-02677), полученного ФГБУН «Институт всеобщей истории РАН».

В августе 2015 года исполняется 40 лет с момента подписания хельсинкского Заключительного акта, ставшего итогом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) - центральной темы международных отношений первой половины 70-х годов XX века. По своему масштабу длившееся более двух лет общеевропейское совещание не имеет аналогов в послевоенной истории и может сравниться только с Венским конгрессом, 200-летие которого также отмечается в этом году. Изучение мнения Франции, занимавшей в 60-70-х годах XX века особую позицию внутри западной цивилизации и выступавшей за развитие взаимовыгодного сотрудничества между двумя противоборствующими блоками, имеет важное значение для понимания сущности Хельсинкского процесса.

Как известно, с идеей проведения общеевропейского совещания по безопасности (термин «сотрудничество» отсутствовал в ранних проектах) первыми выступили страны социалистического лагеря. Еще в 1957 году министр иностранных дел Польши Адам Рапацкий выдвинул тезис о создании безъядерной зоны на территории ФРГ, ГДР, Чехословакии и Польши. А в 1964 году он же озвучил идею проведения общеевропейской конференции с участием СССР и США. В 1969 году в Будапеште было подписано обращение Политического консультативного комитета стран ОВД ко всем европейским странам, которое и принято считать точкой отчета к СБСЕ.

Реакция Франции на первые предложения стран Восточной Европы оказалась отрицательной. Генерал Шарль де Голль, вернувшийся к власти в 1959 году и основавший режим Пятой республики, имел свои представления о принципах, на которых должна строиться европейская безопасность. Именно де Голль стал инициатором разрядки международной напряженности, совершив визит в СССР в 1966 году и приняв решение о выходе Франции из военной организации НАТО в том же году. Концепция де Голля, получившая название «голлизм», строилась на неприятии Ялтинской системы международных отношений, разделившей мир на два противоборствующих лагеря, и, соответственно, на необходимости отказа от биполярной системы в пользу многополярного мира, в котором Европа, и вместе с ней Франция, снова обретет свою самостоятельную роль.

Подобная концепция европейской безопасности достаточно сильно отличалась от представлений СССР и его союзников. Предложения социалистических стран о созыве общеевропейской конференции строились на идее нерушимости границ, разоружении, отказа от применения силы, то есть на закреплении сложившегося после Второй мировой войны статус-кво. Иными словами, речь шла о «второй Ялте», что, по существу, было противоположностью голлизма.

Отвергнув первые предложения стран Восточной Европы о созыве конференции, Франция оказалась в сложной ситуации. Несмотря на разное понимание проблем европейской безопасности на Западе и Востоке, было очевидно, что проведение общеевропейского совещания отвечает интересам разрядки, вдохновителем которой был как раз Париж. Тем более что в 1967-1968 годах некоторые западноевропейские страны, например Италия и Великобритания, уже одобрили идею созыва конференции. Были и внутриполитические причины, не позволявшие Франции полностью отвергнуть предложения стран Восточной Европы. Опросы общественного мнения показывали, что французы все меньше и меньше были склонны поддерживать голлистскую доктрину «величия». В 1968 году только 34% жителей Франции считали, что у их страны есть средства для ведения подлинно независимой политики¹. Усталость французского общества, в наибольшей степени проявившаяся в ходе майских событий 1968 года, сказалась на восприятии не только внутренней, но и внешней политики.

В итоге последние годы президентства де Голля отмечены постепенным изменением позиции Парижа в пользу признания целесо-образности проведения конференции по безопасности в Европе. Так, в феврале 1968 года во время визита в Париж руководителя Первого европейского отдела МИД СССР А.Г.Ковалева руководство Пятой республики согласилось на проведение советско-французских консультаций по вопросу конференции, а в апреле того же года министр иностранных дел Франции Морис Кув де Мюрвиль и посол СССР во Франции В.А.Зорин договорились начать консультации в мае 1968 года.

Однако окончательный разворот французской дипломатии в пользу конференции по безопасности произошел уже после отставки генерала де Голля и избрания президентом Жоржа Помпиду в 1969 году. В ходе визита в СССР нового министра иностранных дел Франции Мориса Шумана в октябре 1969 года было составлено советско-французское коммюнике, в котором впервые французская делегация высказала свое положительное отношение к созыву общеевропейского совещания. Эта линия была продолжена в коммюнике по итогам визита министра иностранных дел СССР А.А.Громыко во Францию в июне 1970 года, в котором подчеркивалось, что «проведение общеевропейского совещания мыслится обеими сторонами вне категорий блоковой политики»².

Однозначная поддержка Парижем идеи проведения конференции в период президентства Ж.Помпиду связана прежде всего с активизацией внешнеполитической деятельности ФРГ и началом новой «восточной политики», что ставило перед Францией совершенно иные задачи. Общеевропейская конференция рассматривалась Францией как средство включения политики Бонна в общий процесс разрядки. Париж в этой ситуации мог контролировать своего восточного соседа. Не последнюю роль в позиции Франции сыграли и экономические соображения. Со времени начала разрядки Франция стремилась к интенсификации экономического сотрудничества с СССР и странами социалистического блока. Проведение конференции, которая мыслилась Парижем вне блоковой категории, могло поспособствовать еще большему росту товарооборота со странами Восточной Европы. В целом, начиная со второй половины 1969 года, тема проведения общеевропейского совещания становится важной составляющей дипломатии Парижа, а Франция превращается в одного из ведущих акторов в подготовке к конференции.

Наиболее заметную роль Франция сыграла именно на предварительной стадии, на которой планировалось установить примерную повестку конференции (перечень тем, подлежащих обсуждению) и схему ее проведения. Начались предварительные переговоры 22 ноября 1972 года в Хельсинки. Что касается повестки, то французская позиция, как и в целом позиция западных стран, изначально предполагала дискуссию не только по теме безопасности (СБЕ), но и сотрудничеству (СБСЕ). Особенность французской трактовки повестки конференции заключалась в том, что тема «сотрудничество» делилась на две категории - «экономика» и «культурные и гуманитарные контакты», - каждая из которых должна была составить отдельную тему для дискуссий. Гуманитарная сфера, которой Франция исторически придавала большое значение, включала в себя и комплекс мер по защите прав человека. Логика французской позиции состояла в том, что тема безопасности, предполагавшая прежде всего утверждение послевоенных границ, является выигрышной для Москвы. Дискуссии же по развитию экономического и, особенно важно, культурного и гуманитарного сотрудничества должны были, по мнению Парижа, уравновесить позиции Востока и Запада и привести к компромиссным решениям по всем вопросам совещания. Что касается СССР, то в Москве полагали, что экономические, культурные и гуманитарные связи относятся к одной теме - «сотрудничество».

Центральным вопросом предварительных консультаций в Хельсинки стали так называемые «мандаты» комиссиям - еще одна особенность французской позиции. В Париже считали, что повестка конференции должна была состоять не просто из списка основных тем для дискуссий (безопасность, экономика, культура), но и из конкретных инструкций (мандатов) для каждой из трех комиссий. В МИД Франции этот вопрос считали «фундаментальным» и поясняли, что проведение столь масштабной конференции возможно только в случае высокой вероятности ее успешного завершения и достижения сторонами итогового компромисса. Для этого, по мнению Парижа, было необходимо заранее, на предварительной стадии, договориться о конкретных аспектах каждой из трех тем конференции³. СССР выступал против идеи «мандатов», опасаясь, что предварительные консультации превратятся тогда в самостоятельную конференцию с низкими шансами на конечный успех.

Значительную роль в достижении итогового компромисса на предварительных переговорах сыграл визит Ж.Помпиду в СССР в январе 1973 года. Именно в ходе состоявшихся в Заславле переговоров Москва согласилась на разделение темы «сотрудничество» на две отдельные комиссии. Тогда же СССР принял французскую концепцию инструкций комиссиям, заменив термин «мандат» на более понятное для русского языка «задание»⁴. Впоследствии швейцарская делегация подвела итог дискуссиям по данному вопросу, введя в оборот термин «корзина», так и оставшийся вплоть до подписания Заключительного акта. В конце января 1973 года советская делегация представила свой вариант повестки конференции, неожиданно состоявший не из трех, а из четырех «корзин». В отдельную, четвертую «корзину» Москва выделила вопрос о создании специального постоянного органа, который должен был претворять в жизнь решения СБСЕ.

Западные страны, особенно США, отрицательно относились к идее заранее создать подобный орган и в целом к теме институционализации СБСЕ. Советская сторона же выдвинула свой проект сразу после встречи Л.И.Брежнева и Ж.Помпиду, что навело участников конференции на мысль о французской уступке Москве в институциональном вопросе в обмен на согласие СССР по проблеме разделения «сотрудничества» на две отдельные темы и по проблеме «мандатов». Американская реакция на подобную тактику Парижа была достаточно жесткой. С точки зрения Вашингтона, вопрос о «мандатах» был для Запада предварительным условием, без которого не могла состояться конференция и поэтому он не мог быть предметом «торговли»⁵.

Комментарий французской стороны, как и вся позиция Франции, оказался компромиссным. В одной из справок МИД Франции предлагалось действительно сделать уступку Москве и включить институциональный вопрос в повестку дня, но при этом отказаться от обсуждения создания новых органов, ограничившись наделением соответствующими компетенциями уже существующие международные организации. Таким образом, речь шла об уступке в структуре повестки конференции, но не в ее содержании⁶. Отметим, что впоследствии из-за серьезных разногласий между участниками конференции по теме институционализации СБСЕ этот вопрос так и не стал отдельным пунктом повестки, и СБСЕ в итоге состояло все-таки из трех «корзин».

Еще одной важной темой для дискуссии был вопрос о схеме будущего совещания. Французская делегация еще в 1971 году представила своим западным партнерам схему, которая предполагала после коротких предварительных переговоров провести три фазы конференции. На первой стадии министры иностранных дел участвующих государств должны были окончательно утвердить повестку совещания и передать дела трем комиссиям, работа которых составляла вторую фазу конференции. Комиссии готовили окончательный текст, который на третьем этапе подписывался на уровне министров иностранных дел. Первая и третья фазы должны были пройти в Хельсинки, вторая - в Женеве. Подобная схема входила в противоречие с позицией некоторых других стран, прежде всего СССР и США. Две сверхдержавы выступали за короткую конференцию блокового характера в одну стадию. Приоритет при этом отдавался переговорам по разоружению, которые должны были пройти после совещания по безопасности.

Дискуссия относительно схемы проведения будущей конференции стала одним из главных успехов французской делегации. В июне 1972 года во французском МИД отмечали, что позиция Москвы эволюционирует в сторону французского предложения⁷, а в ноябре 1972 года посол Франции в СССР Роже Сейду уже отмечал, что между Москвой и Парижем в этом вопросе достигнут консенсус⁸. Единственное разногласие состояло в том, что СССР, будучи сторонником организации крупной торжественной конференции, выступал за проведение заключительной, третьей фазы совещания на высшем уровне (главы государств и правительств). Французская делегация не имела категорических возражений, однако полагала, что этот вопрос зависит от результатов первых двух стадий. Иными словами, Ж.Помпиду не был готов подписывать заключительный документ, если бы там не была в достаточной мере представлена французская позиция.

В дискуссии об уровне представительства на последней стадии были еще и другие важные аспекты. В частности, в одной из справок МИД Франции приводятся слова посла Югославии во Франции: «Тито никогда не сядет за один стол с Франко»⁹. В итоге этот вопрос так и не был урегулирован на предварительном этапе. Однако общая схема конференции, предложенная Парижем, в апреле 1973 года была принята и СБСЕ прошло именно по французскому сценарию.

Как уже отмечалось, это был серьезный дипломатический успех Франции. Предложенная французской стороной схема была не просто техническим описанием совещания, но изложением французской концепции СБСЕ. Во Франции полагали, что длинная конференция в три стадии позволит Западу, уступив Москве в признании послевоенных границ, добиться от СССР значительных уступок в других сферах. Особые надежды французская сторона возлагала на третью «корзину». При условии успеха на первых двух стадиях Париж был согласен на подписание заключительного документа на высшем уровне. Отметим, что, с точки зрения французской делегации, успех предварительной стадии СБСЕ во многом стал следствием тесных советско-французских контактов¹⁰.

Основная часть СБСЕ (три фазы) проходила с 3 июля 1973 года по 21 июля 1975-го. Наибольшее внимание делегаций стран-участниц было приковано к согласованию Декларации принципов взаимоотношений между государствами, ставшей главной частью первой «корзины» СБСЕ. Самым трудным представлялся вопрос о признании послевоенных границ, который СССР и его союзники считали приоритетным. На Западе еще в 1971 году сформировались два взгляда на вопрос о границах. Радикальный вариант, поддержанный США, предписывал вообще не рассматривать тему границ на СБСЕ, поскольку это было не выгодно западным государствам. Странами НАТО был разработан и более умеренный вариант, включавший вопрос о границах в повестку конференции, но декларировавший только «уважение» существующих границ, а не их «признание»¹¹. Впоследствии, учитывая приоритетность этого вопроса для Москвы и стран социалистического лагеря, от радикального варианта западным державам пришлось отказаться.

Роль Франции в дискуссии о границах оказалась достаточно заметной именно на начальном периоде подготовки к СБСЕ, в момент формирования позиций сторон. Как и по многим проблемам международных отношений начала 1970-х годов, Париж в вопросе о границах придерживался компромиссного варианта. Французская концепция отличалась от других попыткой сочетания реально сложившейся ситуации в Европе с динамикой развития международных отношений в период разрядки. На практике это привело французскую делегацию к идее признания послевоенных границ, но при возможности их мирного изменения в будущем. Отметим также, что при рассмотрении динамики развития международных отношений Париж делал ставку на культурное и гуманитарное взаимодействие, то есть на третью «корзину». Во французском проекте было прописано, что «благодаря существованию общих человеческих ценностей и исторических традиций между нациями, представленными на СБСЕ, существует связь более сильная, чем разница в режимах»¹². Подобная позиция открывала широкое поле для компромиссов.

В итоге окончательная формулировка Декларации принципов стала результатом серии взаимных уступок между Востоком и Западом. Москва в процессе переговоров достигла своей главной цели - признания принципа «нерушимости границ», допустив однако их мирное изменение. Западным странам удалось согласовать включение в список принципов «уважение прав человека и основных свобод», а французская делегация во избежание в дальнейшем недопонимания и разницы в трактовках добилась признания равенства всех согласованных принципов.

Параллельно с решением проблем европейской безопасности в Хельсинки и Женеве обсуждался и комплекс мер для развития экономического сотрудничества, составивший вторую «корзину» СБСЕ. Еще со времен визита де Голля в СССР и создания советско-французской «Большой комиссии» экономический аспект разрядки был одним из важнейших для Франции. Голлистская доктрина в качестве главной цели экономического сотрудничества между Востоком и Западом предполагала конвергенцию двух экономических систем: либеральной и социалистической. Стремление Парижа к конвергенции систем объясняется прежде всего внутренними факторами. Сама структура французской экономики периода Пятой республики с ее значительным государственным сектором требовала компромисса между рыночной и плановой экономикой. Отметим также высокую роль левых сил в политической жизни Франции. Так, в 1974 году 40% французов высказывали свое положительное отношение к деятельности Французской коммунистической партии¹³.

Однако СБСЕ объективно не могло привести к реализации поставленных Францией целей в экономической области. Формат многосторонних переговоров неизбежно ставил в центр дискуссии взаимоотношения между двумя главными экономическими блоками в Европе - Европейским экономическим сообществом (ЕЭС) и Советом экономической взаимопомощи (СЭВ). Комиссия европейских сообществ в качестве главной цели СБСЕ определила необходимость признания ЕЭС со стороны стран СЭВ. Франция же оказалась единственной страной ЕЭС, выступившей против самой постановки этой цели. По мнению французской делегации, переговоры между ЕЭС и СЭВ в рамках СБСЕ привносили блоковый характер в конференцию, что противоречило французской концепции СБСЕ, согласно которой все участники совещания должны были действовать от своего имени.

Вдобавок к этому, Франция, давно и достаточно успешно развивавшая торговое сотрудничество со странами СЭВ, опасалась, что в результате признания ЕЭС странами социалистического лагеря возрастет конкуренция в торговле между Востоком и Западом, а экономические позиции ФРГ еще больше укрепятся. Таким образом, Франции была более выгодна прежняя, двусторонняя практика развития экономических контактов со странами Восточной Европы. Также отметим, что переговоры между ЕЭС и СЭВ неизбежно повышали роль Комиссии европейских сообществ в СБСЕ и усиливали наднациональную составляющую европейской интеграции, против чего Франция последовательно выступала при де Голле и Помпиду.

Все выше перечисленное предопределило достаточно пассивную позицию Франции в переговорах по второй «корзине». За два года дискуссий французская делегация не выступила со значительными инициативами, довольствуясь, скорее, ролью арбитра между странами Западной и Восточной Европы. Итоговый результат по второй «корзине» для Парижа был удовлетворительным. Из всего текста Заключительного акта экономический раздел характеризуется наименьшей конкретностью.

Если в обсуждении вопросов из второй «корзины» Франция заняла пассивную позицию, то в решениях по третьей «корзине» Париж сыграл едва ли не решающую роль. Именно Франция выступила основным инициатором выделения культурных и гуманитарных аспектов в отдельный пункт повестки конференции. Как уже отмечалось, французская концепция СБСЕ строилась на попытке сочетания сложившейся в Европе ситуации с динамикой развития международных отношений, то есть с разрядкой. Динамика как раз была заложена в третьей «корзине». Министр иностранных дел Франции Мишель Жобер говорил, что «СБСЕ - это разрядка на практике»¹⁴.

Еще до начала предварительной части СБСЕ среди западных стран существовало несколько предложений по тактике поведения. В частности, США и Нидерланды выступали за то, чтобы изначально требовать от СССР обсуждения широкого спектра вопросов культурного и гуманитарного характера, а также защиты прав человека на конференции. Французская делегация, опасаясь резко негативной реакции Москвы в случае преждевременного обсуждения этих тем, настаивала на постепенном «вбрасывании» различных аспектов культурного и гуманитарного сотрудничества в повестку конференции. Разработанная Парижем схема длинной конференции из трех фаз как раз позволяла западным странам постепенно добиваться от СССР уступок по третьей «корзине» в обмен на удовлетворение советских инициатив по первой «корзине». Во многом благодаря подобной тактике в повестку СБСЕ попали такие  вопросы, как расширение контактов между людьми, улучшение распространения, доступа и обмена информацией, развитие сотрудничества в области образования.

Переговоры по третьей «корзине» проходили очень тяжело. В мае 1974 года в МИД Франции отмечали, что если по первой и второй «корзинам» есть значительные успехи, «то реальные проблемы наблюдаются в третьей «корзине», где нет никакого прогресса»¹⁵. Особенно тяжелым был вопрос о свободе прессы. Французская сторона настаивала на радикальной трактовке, предполагавшей фактически полную свободу для прессы в передаче информации и интерпретации фактов.

Жесткая позиция Парижа по третьей «корзине» в 1974 году объяснялась в основном внешнеполитическими обстоятельствами. Во Франции опасались, что наметившееся сближение между СССР и США приведет к установлению в Европе американо-советского кондоминиума и усилит блоковый характер международных отношений. Поводом для беспокойства послужили подписанное в июне 1973 года соглашение между СССР и США о предотвращении ядерной войны и урегулирование Москвой и Вашингтоном без привлечения европейских стран очередного конфликта на Ближнем Востоке в октябре 1973 года. В ответ Франция ужесточила свою политику в отношении как СССР, так и США.

Ситуация изменилась после смерти Жоржа Помпиду и избрания Президентом Франции Валери Жискар д’Эстена. Новый глава французского государства, заинтересованный в крупном дипломатическом успехе в начале своего президентства и улучшении советско-французских отношений, приложил немало усилий для разблокирования переговоров по СБСЕ. Поворотной стала встреча Жискар д’Эстена с Л.И.Брежневым в Рамбуйе, резиденции французского президента, в декабре 1974 года. Будучи сторонником большего контроля государства за СМИ, Президент Франции пошел на уступки по вопросу свободы информации, заявив в разговоре с Л.И.Брежневым, что «было бы нереалистично пытаться изменить условия формирования общественного мнения; это внутреннее дело»¹⁶. Там же, в Рамбуйе, Жискар д’Эстен согласился с одним из главных советских требований - проведение заключительного этапа СБСЕ на высшем уровне. Таким образом, уже не в первый раз советско-французская встреча на высшем уровне помогла разблокировать переговорный процесс и согласовать текст итогового документа.

Подписанный 1 августа 1975 года в Хельсинки Заключительный акт СБСЕ стал одним из ярких событий в истории международных отношений XX века. Наиболее важные и конкретные решения были прописаны по вопросам, относившимся к первой и третьей «корзинам». Текст Заключительного акта представляет собой сочетание позиций Востока и Запада, причем во многом это сочетание позиций СССР и Франции. Если решения по первой «корзине» фиксировали желанный для Москвы статус-кво в сфере безопасности, то тексты по третьей «корзине» стали хоть и неполным, но все же воплощением французской концепции развития сотрудничества в Европе. Третья «корзина» как раз представляла собой «разрядку в динамике» - важнейшую черту внешнеполитической доктрины Франции.

Французская делегация стала одним из главных акторов СБСЕ. Конференция прошла по разработанной Парижем и принятой всеми участниками схеме. Заметную роль сыграла Франция и в выработке повестки совещания, добившись выделения вопросов культурного и гуманитарного сотрудничества в отдельную «корзину». Сложно переоценить и роль советско-французских контактов в подписании Заключительного акта. Личные встречи между Жоржем Помпиду, а впоследствии Валери Жискар д’Эстеном, и Л.И.Брежневым, как минимум, дважды позволили разблокировать переговорный процесс. Так было в январе 1973 года в Заславле, где удалось прийти к компромиссу в вопросе о «мандатах», и в декабре 1974 года в Рамбуйе, где был урегулирован вопрос о свободе передачи информации и об уровне представительства на заключительной, третьей фазе конференции. Такое тесное двустороннее сотрудничество стало возможным благодаря подписанному в 1970 году Советско-французскому протоколу, в котором был установлен механизм регулярных консультаций между Москвой и Парижем по важным вопросам международных отношений¹⁷.

Оценивать значение Заключительного акта можно по-разному. Например, известный французский мыслитель и публицист Раймон Арон в момент подписания итогового документа написал, что «СБСЕ займет уникальное место в истории: никогда конференция не длилась так долго и не собирала такого огромного количества дипломатов, чтобы в итоге прийти к таким ничтожным результатам»¹⁸. Подобная трактовка представляется излишне критичной. При всей компромиссности принятых в Хельсинки решений, Заключительный акт стал основой европейской архитектуры безопасности и включил тему защиты прав человека, свободы передвижения людей, товаров, услуг и информации в повестку разрядки. Валери Жискар д’Эстен, подписавший итоговый документ от имени Франции, выступая 29 мая 2015 года в Москве, отметил в качестве одного из главных итогов конференции, что «в силу рассадки делегаций при подписании акта в алфавитном порядке представители двух Германий оказались рядом друг с другом», что, безусловно, было очень символично.

 ¹Bozo F. Deux strategies pour l’Europe. De Gaulle, les Etats-Unis et l’Alliance atlantique (1958-1969). Paris, 1996. P. 196.

 ²АВПРФ. Ф. 136. Оп. 54. П. 117. Д. 14. Л. 10.

 ³Archives du ministère des affaires étrangères. Organismes internationaux et grandes questions internationales (1971-1976). №2925.

 ⁴Ibid. №2926.

 ⁵Ibid.

 ⁶Ibid.

 ⁷Ibid. №2924.

 ⁸Ibid. №2925.

 ⁹Ibid. №2926.

¹⁰Badalassi N. En finir avec la guerre froide. La France, l`Europe et le processus d`Helsinki, 1965-1975. Rennes, 2014. P. 194.

¹¹Archives du ministère des affaires étrangères. Organismes internationaux et grandes questions internationales (1971-1976). №2921.

¹²Ibid. №2923.

¹³Badalassi N. Op. cit. P. 381.

¹⁴Déclaration de Michel Jobert devant l’assemblée nationale le 12 novembre 1973.

¹⁵Archives du ministère des affaires étrangères. Organismes internationaux et grandes questions internationales (1971-1976). №2927.

¹⁶Цит. по: Badalassi N. Op. cit. P. 352.

¹⁷Подробнее о Cоветско-французском протоколе см.: Осипов Е.А. Помпиду - Брежнев. Документы из французских архивов // Международная жизнь. 2011. №4.

¹⁸Le Figaro. 30.07.1975.